SENTINȚA CIVILĂ nr. 3 din 5 ianuarie 2022

Dosar nr. 690/33/2021Instanța constituită din:

Pe rol se află soluționarea acțiunii în contencios administrativ formulate de reclamanta GEA REFRIGERATION ROMANIA – S.R.L., în contradictoriu cu pârâta COMISIA NAȚIONALĂ DE STRATEGIE ȘI PROGNOZĂ, pârâtul MINISTERUL FINANȚELOR, pârâtul MINISTERUL MUNCII ȘI PROTECȚIEI SOCIALE, pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂȚII, având ca obiect acțiune în constatare Ordinul nr. 239/24.07.2019.Mersul dezbaterilor, susținerile și concluziile părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 8 decembrie 2021, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre, când instanța a dispus succesiv amânarea pronunțării la data de 22 decembrie 2021 și la data de 5 ianuarie 2022, când a hotărât următoarele:
CURTEA:Prin acțiunea înregistrată la data de 29.09.2021, reclamanta GEA REFRIGERATION ROMANIA – S.R.L., în contradictoriu cu pârâții COMISIA NAȚIONALĂ DE STRATEGIE ȘI PROGNOZĂ, MINISTERUL FINANȚELOR, MINISTERUL MUNCII ȘI PROTECȚIEI SOCIALE și MINISTERUL SĂNĂTĂȚII, a solicitat instanței:1.în principal, a se constata inexistența Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză nr. 239 din 24.07.2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, ca și consecință a nepublicării lui în Monitorul Oficial al României, Partea I; … 2.în subsidiar, nulitatea Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză nr. 239 din 24.07.2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, ca și consecință a nepublicării lui în Monitorul Oficial al României, Partea I; … 3.în terțiar, anularea art. 6 din anexa la Ordinul președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză nr. 239 din 24.07.2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri (cu privire la ordinele comune ministeriale); … 4.anularea în parte a Ordinului ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății nr. 2.814/1.536/1.806/2020 pentru aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, respectiv a notei din anexa 6, cap. II, subcapitolul IV, secțiunea 1, care prevede că, „Potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză dat în aplicarea art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal, pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcții prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizate din întreaga activitate. Prin activitatea desfășurată pe teritoriul României se înțelege activitatea desfășurată efectiv în România, în scopul realizării de produse și prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidență al beneficiarilor.“; … 5.anularea în parte a Ordinului ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății nr. 1.942/979/819/2020 pentru aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, respectiv a notei din anexa 6, cap. 2, subcapitolul 1, secțiunea A, care prevede că, „Potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză dat în aplicarea art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal, pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcții prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizate din întreaga activitate. Prin activitatea desfășurată pe teritoriul României se înțelege activitatea desfășurată efectiv în România în scopul realizării de produse și prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidență al beneficiarilor.“; … 6.obligarea pârâților la plata, în solidar, a cheltuielilor de judecată. … În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că face obiectul unei inspecții fiscale începute prin Avizul de inspecție fiscală nr. F-CJ-159/2.03.2021 și Avizul de inspecție fiscală nr. F-CJ-486/12.07.2021, inspecție fiscală care vizează activitatea reclamantei cu privire la obligațiile fiscale indicate la pct. 1-3 din aviz, perioada controlată fiind 1.01.2019-31.12.2020.La data de 10.08.2021, echipa de inspecție fiscala i-a comunicat raportul de inspecție fiscală și decizia de impunere prin care au fost stabilite obligații fiscale suplimentare în sarcina reclamantei în cuantum total de 1.215.471 lei, iar baza impozabilă stabilită suplimentar este în cuantum de 15.908.564 lei.Echipa de inspecție fiscală a constatat că pentru perioada iulie 2019-decembrie 2019 și pentru lunile ianuarie, iulie-decembrie 2020 nu ar fi respectat condiția prevăzuta la art. 60 pct. 5 lit. b) din Codul fiscal, respectiv ponderea cifrei de afaceri realizate efectiv din activitatea de construcții în cifra de afaceri totală este sub limita de 80%, astfel că nu poate beneficia de facilitatea fiscală prevăzută la art. 60 pct. 5 „Scutiri“ din Codul fiscal.Mai exact, organul fiscal a recalculat indicatorul „cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții“, luând în calcul doar activitatea desfășurată efectiv pe teritoriul României și totodată a recalculat ponderea cifrei de afaceri realizate efectiv din activitatea de construcții în cifra de afaceri totală.Interpretarea dată de organul fiscal și deci actele fiscale emise se bazează pe aplicarea și interpretarea Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză nr. 239/2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, dat în aplicarea O.U.G. nr. 43/2019, în special pe interpretarea și aplicarea dispoziției de la art. 6 din anexa la acest ordin.În plus, arată reclamanta, după formularea criticilor sale expuse în punctul de vedere trimis, echipa de inspecție fiscală a completat cadrul legal și a invocat pe lângă Ordinul nr. 239/2019 și Ordinul comun MF/MMPS/MS nr. 3.063/1.376/1.430/2019, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 794 din data de 1 octombrie 2019 (aplicabil începând cu obligațiile declarative aferente lunii iulie 20192), Ordinul comun nr. 1.942/979/819/2020, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 426 din data de 21 mai 2020 (aplicabil începând cu veniturile aferente lunii aprilie 20203), și Ordinul comun nr. 2.814/1.536/1.806/2020, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 1005 bis din data de 29 octombrie 2020 (aplicabil începând cu data de întâi a lunii următoare publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, deci începând cu data de 1 noiembrie 2020).Însă ultimele 3 ordine citate au ca unic domeniu de reglementare aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ și nu pot constitui suport legal pentru stabilirea mecanismului de calcul al cifrei de afaceri.Reclamanta a mai precizat că Ordinul nr. 3.063/1.376/1.430/2019 nu face decât să trimită la mecanismul de calcul al cifrei de afaceri stabilit prin Ordinul președintelui CNSP [care ar urma să fie elaborat conform art. 60 pct. 5 litera e) din Codul fiscal], fără să aducă alte explicații contrare legii prin „nota“ reglementată, motiv pentru care nu va face obiectul unei posibile acțiuni în contencios.Însă celelalte 2 ordine comune nr. 1.942/979/819/2020 și nr. 2.814/1.536/1.806/2020, pe lângă trimiterea la Ordinul președintelui CNSP, regăsim „nota“ explicativă, conform căreia „Potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză dat în aplicarea art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal, pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcții prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizate din întreaga activitate. Prin activitatea desfășurată pe teritoriul României se înțelege activitatea desfășurată efectiv în România, în scopul realizării de produse și prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidență al beneficiarilor.“, text legal pe care reclamanta îl consideră nelegal.La data de 23.09.2021 am declanșat procedura prealabilă administrativă, plângerea prealabilă împotriva ordinelor fiind transmisă prin poștă către pârâți.Până la momentul înregistrării prezentei acțiuni, reclamanta precizează că nu a primit un răspuns la plângerile transmise, însă având în vedere că actele normative contestate au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, răspunsul negativ al pârâților este previzibil. Reclamanta are în vedere și dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 care reglementează o excepție de la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile (pentru actele administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice), însă am preferat să parcurgem procedura prealabilă și să evităm posibile discuții având în vedere că la acest moment nu există o practică unitară referitoare la acest aspect.Prin nota adoptată în cuprinsul ordinelor comune și prin Ordinul nr. 239/2019 se încalcă principiul unicității reglementării, conducând la un paralelism normativ (art. 14 și 16 din Legea nr. 24/2000).Legiuitorul primar reglementează la art. 60 pct. 5 litera e) că mecanismul de calcul al cifrei de afaceri prevăzut la lit. b) va fi stabilit prin ordin al președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză. În acest sens a fost adoptat Ordinul nr. 239/2019 prin care este stabilit mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, dar care însă prin art. 6 din anexa la acest ordin modifică substanțial cerințele de acordare a facilităților fiscale diferit de modul în care acestea sunt reglementate în Codul fiscal.Însă se pare că detalii despre mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, plus condiții de aplicare a facilităților fiscale în sectorul construcții, diferite de cele reglementate de Codul fiscal, regăsim și în ordinele ministeriale atacate, mai exact în cuprinsul notei redate detaliat mai sus.Astfel, aspecte privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri regăsim în ordine emise de autorități diferite: pe de o parte, Ordinul nr. 239/2019 emis de președintele Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză, pe de altă parte, Ordinul comun al ministerelor nr. 1.942/979/819/2020 și Ordinul comun al ministerelor nr. 2.814/1.536/1.806/2020, ultimul abrogându-l pe cel cu nr. 1.942/979/819/2020.Pe lângă încălcarea normelor de competență pentru adoptarea unor, reclamanta apreciază că existența celor două reglementări paralele încalcă principiul unicității reglementării în materie prevăzut de art. 14 din Legea nr. 24/2000 și pe cel al evitării paralelismelor instituit prin art. 16 din același act normativ, motiv pentru care sunt nelegale.Acest paralelism normativ generează un climat de incertitudine juridică generală generată de lipsa de claritate și de coerență a legislației aplicabile.Încălcarea acestor principii se răsfrânge asupra dreptului la apărare întrucât persoanele vizate de prevederile legale paralele se află în imposibilitate de a contesta actele vătămătoare și de a obține măsuri care să le garanteze respectarea drepturilor, întrucât sunt emise noi acte cu același conținut tocmai pentru a putea eluda controlul instanțelor de judecată. Așadar, prin existența unor acte normative cu conținut identic sunt încălcate prevederile art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, motiv pentru care se impune revocarea acestor acte.În concret, tocmai acest paralelism a făcut posibilă situația (inacceptabilă într-un stat de drept) în care și dacă echipa de inspecție fiscală ar fi considerat că ar fi pertinentă sancțiunea inexistenței Ordinului nr. 239/2019 ca urmare a nepublicării în Monitorul Oficial (s-ar putea crede asta pentru că în proiectul de RIF organul fiscal a insistat pe prevederile Ordinului nr. 239/2019, pe când în RIF echipa a insistat pe prevederile celorlalte 3 ordine care reglementează adoptarea formularului 112), a ignorat criticile noastre privind inexistența Ordinului nr. 239/2019 și s-a prevalat și a executat aceleași prevederi cuprinse în nota din ordinele ministeriale atacate. Mai mult, ordinele ministeriale aveau ca unic domeniu al reglementării adoptarea declarației ce trebuie depusă de către contribuabil.Prin urmare, atât art. 6 din anexa la Ordinul nr. 239/2019, cât și nota din cuprinsul ordinelor comune sunt dispoziții nelegale, încalcă principiul unicității reglementării și pe cel al evitării paralelismelor, iar prin revocarea sa poate fi îndreptată această nelegalitate.În continuare, reclamanta a formulat critici de nelegalitate privind Ordinul nr. 239/2019.Astfel, în existența reglementării/nulitatea reglementării, Ordinul nr. 239/2019 este un act normativ care nu este publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I.Începând cu 22.07.2019, reglementările Codului fiscal de la art. 60 pct. 5 (referitoare la facilitățile fiscale în domeniul construcțiilor) au fost modificate prin art. II din O.U.G. nr. 43/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative care privesc stabilirea unor măsuri în domeniul investițiilor care, printre altele, stipulează la art. 60 pct. 5 litera e) că „mecanismul de calcul al cifrei de afaceri prevăzut la lit. b), în vederea aplicării facilității fiscale, se va stabili prin ordin al președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză, care se va publica pe site-ul instituției“.Acest ordin amintit și aplicat de către organul fiscal în cadrul inspecției fiscale desfășurate asupra reclamantei este Ordinul nr. 239/2019 publicat pe site-ul instituției, ordin care însă nu este publicat și în Monitorul Oficial al României, Partea I.Efectul nepublicării acestui ordin în Monitorul Oficial al României este acela al inexistenței actului astfel emis, așa cum reiese din jurisprudența ICCJ și a altor instanțe.În acest sens, reclamanta invocă incidența art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, iar în raport cu aceste dispoziții legale, pentru a produce efecte juridice, Ordinul nr. 239/2019 trebuia publicat în Monitorul Oficial, Partea I, pentru a intra în vigoare și pentru a putea fi aplicat.Sub acest aspect, Ordinul nr. 239/2019 este un ordin emis de un conducător al organelor administrației publice centrale de specialitate, respectiv de către președintele Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză. Această comisie se organizează și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică conform Ordonanței nr. 22/31.01.2007 privind organizarea și funcționarea Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză.Totodată, caracterul de act normativ al acestui ordin este determinat de împrejurarea că acesta reglementează mecanismul de calcul al cifrei de afaceri prevăzute la art. 60 pct. 5 litera b) din Codul fiscal, aplicabil unui număr indeterminat de societăți, în mod abstract, independent de identitatea acestor societăți.Fiind susceptibil să se aplice unui număr indefinit de situații, ordinul amintit este un act cu caracter normativ, supus exigenței publicării în Monitorul Oficial, Partea I, în vederea intrării sale în vigoare, conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.Mențiunea din cuprinsul art. 60 pct. 5 litera e) din Codul fiscal conform căreia ordinul „se va publica pe site-ul instituției“ nu semnifică că acest ordin nu trebuie publicat în Monitorul Oficial. Altfel spus, publicarea și pe site-ul instituției nu este suficientă pentru intrarea în vigoare a acestui ordin și nu exclude cerința publicării acestui act în Monitorul Oficial. Interpretarea prevederii legale care stipulează obligația publicării pe site-ul instituției poate fi doar aceea că, în plus față de publicarea în Monitorul Oficial (normală, care nu necesită o stipulație legală), se va face și o publicare pe site.O altă interpretare dată art. 60 pct. 5 litera e) din Codul fiscal ar contraveni dispozițiilor alin. (1) și (2) ale art. 11 din Legea nr. 24/2000.Prin publicarea doar pe site-ul instituției CNSP se încalcă principiul legalității reglementat de art. 1 alin. (5) și a art. 16 alin. (2) din Constituție și de art. 6 din Codul administrativ.Așadar, nepublicarea în Monitorul Oficial încalcă normele constituționale și normele de tehnică legislativă stipulate în Legea nr. 24/2000, cu consecința lipsirii sale de efecte juridice pentru situații juridice născute (oricum) anterior intrării sale în vigoare, motiv pentru care solicităm să constatați inexistența acestui ordin.Deoarece există practică judiciară care susține că sancțiunea aplicabilă actului normativ nepublicat este aceea a nulității absolute a acestui ordin, întrucât nu întrunește una din condițiile esențiale pentru a exista, fiind încălcate dispoziții legale de ordine publică. De aceea, dacă instanța nu consideră ca fiind aplicabilă sancțiunea inexistenței, reclamanta susține aplicarea sancțiunii nulității Ordinului nr. 239/2019.Chiar dacă Ordinul nr. 239/2019 ar fi fost publicat în Monitorul Oficial al României, prin art. 6 din anexă, act normativ inferior, se adaugă nepermis o condiție în plus pentru acordarea facilităților fiscale față de cele stipulate în Codul fiscal, act normativ superior.Art. 60 pct. 5 din Codul fiscal aprobat prin Legea nr. 227/2015 stabilește care sunt condițiile pentru ca societățile să beneficieze de facilitățile fiscale: angajatorii să desfășoare activitățile în sectorul construcții amintite la lit. a); angajatorii să realizeze o cifră de afaceri din aceste activități în limita a cel puțin 80% din cifra de afaceri totală; limite ale veniturilor brute lunare din salarii și asimilate salariilor. La lit. e) a aceluiași articol (introdusă doar începând cu 22.07.2019, prin art. II din O.U.G. nr. 43/2019) este stipulat că mecanismul de calcul al cifrei de afaceri se va stabili prin ordin al președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză.Așadar, prin acest ordin ar trebui să fie stipulate norme de aplicare a Codului fiscal, și nu norme prin care se adaugă la lege; un mecanism de calcul, și nu condiții de acordare/ menținere a facilităților.Or, art. 6 din anexa la Ordinul nr. 239/2019 contestat prevede că „în cazul societăților care au sucursale, filiale sau puncte de lucru, calculul cifrei de afaceri se realizează pentru activitatea desfășurată pe teritoriul României la nivelul societății“.Din verificarea celor două dispoziții legale, respectiv art. 60 pct. 5 din Codul fiscal vs. art. 6 din anexa la Ordinul nr. 239/2019, altfel spus, cea primară care transpune voința legiuitorului îndreptățit să reglementeze și cea secundară emisă în punerea în aplicare a actului normativ cu caracter superior, se observă cu ușurință că art. 6 din anexa la Ordinul nr. 239/2019 modifică substanțial una din condițiile de acordare a facilităților fiscale cu impact asupra situației reclamantei. Mai exact, art. 6 citat anterior adăuga/modifică substanțial o condiție față de cele indicate în Codul fiscal și stabilește un tratament distinct pentru societățile care prestează și activități de construcții în afara teritoriului României, față de agenții economici care prestează astfel de activități exclusiv pe teritoriul României, iar o astfel de diferențiere și condiție nu sunt reglementate în Codul fiscal.Art. 6 contestat a fost adoptat de pârâtul C.N.S.P. cu exces de putere, fiind întrunită ipoteza normei legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, pârâtul încălcând limitele competenței atribuite de legiuitor, cu efecte directe asupra situației fiscale a reclamantei.Astfel cum reiese de altfel și din raportul de inspecție fiscală unde echipa de inspecție fiscală nu a recalculat indicatorii și ponderea cifrei de afaceri și nu a stabilit în sarcina reclamantei obligații fiscale suplimentare pentru această perioadă.Prin Ordonanța de urgență inițială nr. 114/28.12.2018, art. 60 pct. 5 reglementa condițiile acordării facilităților fiscale în sectorul construcții (fără să fie indicat că mecanismul de calcul al cifrei de afaceri este explicat printr-un ordin, așa cum o face în prezent lit. e), iar o astfel de reglementare nu a împiedicat societatea să beneficieze de facilitățile fiscale acordate în sectorul construcțiilor în perioada 1.01.2019-21.07.2019.Ceea ce dorește reclamanta să scoată în evidență este că normele fiscale existente în forma inițială au putut fi aplicate (și s-au aplicat) fără a se face distincție între prestarea activităților în România sau în afara României (astfel cum se face prin art. 6 din ordinul atacat) și a putut beneficia de facilitățile fiscale chiar în lipsa unor norme explicative.Iar, atunci când legiuitorul a decis necesară existența unor norme explicative ale mecanismului de calcul al cifrei de afaceri, atunci normele de aplicare a Codului fiscal (respectiv Ordinul nr. 239/2019) trebuiau doar să explice un mecanism de calcul, acesta fiind obiectul licit al acestui ordin, fără să adauge condiții suplimentare sau să modifice substanțial condițiile inițiale cu impact asupra beneficiarilor care ar fi putut beneficia de facilitățile fiscale.Așadar, în condițiile în care Codul fiscal permite acordarea facilităților fiscale oricărei societăți care prestează activități în sectorul construcții, fără a distinge în funcție de locul desfășurării acestor activități (și care îndeplinește și celelalte condiții reglementate la art. 60 pct. 5), este cert că modificarea condițiilor de acordare printr-o cerință reglementată la art. 6 din anexa la Ordinul nr. 239/2019 (care face referire la activitățile prestate în România) cu impact asupra modului de calcul al indicatorilor (și cu o restrângere a persoanelor care beneficiază de aceste scutiri) reprezintă o restricționare, o limitare ce nu a fost prevăzută de legiuitorul îndreptățit să stabilească condițiile acordării acestei facilități.Iar dacă totuși legiuitorul a dorit această cerință, atunci ea trebuie să fie reglementată în Codul fiscal, completare care trebuie adusă prin norma de același nivel sau nivel superior.În acest context, reclamanta a invocat dispozițiile art. 58 alin. (1) și (3) din Legea nr. 24/2000 din care rezultă că orice completare a art. 60 pct. 5 din Codul fiscal poate fi dispusă doar printr-un act normativ de același nivel sau de nivel superior celui asupra căruia se intervine.Însă Ordinul nr. 239/2019 prin care se suplimentează practic condițiile de aplicare a facilităților fiscale este un act normativ de nivel inferior Codului fiscal aprobat prin lege, așadar art. 6 din anexa acestui ordin este o normă nelegală care încalcă principiile de drept constituționale și legale referitoare la ierarhia normelor și procedura de tehnică legislativă referitoare la completarea actelor normative.Neavând competența de a adăuga/modifica condiții pentru a beneficia de facilități (prin modul în care „explica“ mecanismul de calcul al cifrei de afaceri), legiuitorul secundar (în speță, președintele Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză) trebuia să se asigure că dispune măsuri de punere în executare a actului cu forță juridică superioară (Codul fiscal), respectiv să explice mecanismul de calcul al cifrei de afaceri în așa fel încât să se asigure respectarea principiului legalității și astfel încât să nu fie introduse/modificate cerințe pentru acordarea facilităților prin metodologia adoptată.Din această perspectivă, este evident că prin art. 6 din anexa la Ordinul nr. 239/2019 nu au fost aduse doar clarificări în legătură cu ceea ce legea (Codul fiscal) a reglementat, într-un cadru general, cu privire la acordarea facilităților fiscale societăților care desfășoară activități în sectorul construcții, fiind încălcat principiul legalității care implică o subordonare necondiționată a actelor normative date în executarea legii, față de ipoteza normativă stabilită în actul cu forță juridică superioară.În plus, principiul de drept este că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care îl guvernează, de nivel superior, în acest fiind art. 1 alin. (5) din Constituție.În acest context, reclamanta invocă și dispozițiile art. 4 alin. (3), art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, iar atunci când discutăm despre reproducerea unor dispoziții din actul superior, preluarea unor norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluțiilor din actul de bază, potrivit art. 16 alin. (4) din aceeași lege.Ca atare, fiind acte emise numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, ordinele cu caracter normativ, așa cum este și Ordinul nr. 239/2019, au sferă de reglementare limitată la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora, contrar conținutului art. 6 din Ordinul nr. 239/2019.Chiar și dacă am avea în vedere că se dorește clarificarea mecanismului de calcul al cifrei de afaceri, orice intervenție legislativă pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizează numai printr-un act normativ interpretativ de același nivel cu actul vizat, conform art. 69 din Legea nr. 24/2000.Deși nu este legală completarea cerințelor acordării facilităților fiscale prin art. 6 din ordinul vizat, mai spunem că trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 62 Legea nr. 24/2000, care precizează că dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta.Or, este evident că dispoziția de completare indicată la art. 6 din Ordinul nr. 239/2019 lipsește din enumerarea de la art. 60 pct. 5 din Codul fiscal, așadar, procesul legislativ a încălcat o altă normă de tehnică legislativă.Un alt motiv care sprijină cele argumentate este însăși publicarea pe site-ul Ministerului Finanțelor a unui proiect de ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal și a Legii contabilității nr. 82/1991, prin care se dorește introducerea la articolul 60 punctul 5, după litera b), a unei noi litere, lit. b^1).În consecință, art. 6 din anexa la Ordinul nr. 239/2019, prin care se stabilește/se modifică o condiție de acordare a facilităților, este o normă nelegală deoarece modifică/ completează Codul fiscal deși este un act normativ de rang inferior, încălcând astfel principiile de drept constituționale și legale referitoare la ierarhia normelor și procedura de tehnică legislativă referitoare la completarea/modificarea unor acte normative, motiv pentru care trebuie anulat.Art. 6 din anexa la Ordinul nr. 239/2019 se referă la „cifra de afaceri“ ca la un concept generic și nu distinge între indicatorii „cifra de afaceri totală“ și „cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții“. Norma juridică încalcă principiul certitudinii impunerii fiscale (art. 3 din Codul fiscal).Codul fiscal reglementează în conținutul art. 3 principiul certitudinii impunerii fiscale conform căruia normele juridice trebuie elaborate clar, să nu conducă la interpretări arbitrare, iar termenele, modalitatea și sumele de plată să fie precis stabilite pentru fiecare plătitor, respectiv aceștia să poată urmări și înțelege sarcina fiscală ce le revine, precum și să poată determina influența deciziilor lor de management financiar asupra sarcinii lor fiscale.Iar în doctrină s-a reținut că acest principiu este opozabil atât legiuitorului, cât și organelor fiscale, elementul important al acestui principiu fiind tocmai elaborarea unor norme clare ce să împiedice interpretările arbitrare.Mai exact, din modul de redactare al textului de la art. 6 din anexa la Ordinul nr. 239/2019 se poate observa că norma se referă la terminologia „cifra de afaceri“, concept general.Echipa de inspecție fiscală a constatat în raportul de inspecție fiscală că, în vederea determinării procentului de 80% din cifra de afaceri totală, la calculul cifrei de afaceri realizate efectiv din activitatea de construcții se va avea în vedere activitatea desfășurată pe teritoriul României, iar pentru calculul cifrei de afaceri totale, activitatea la nivelul întregii entități.Așadar, echipa de inspecție fiscală are în vedere activitatea desfășurată pe teritoriul României doar atunci când verifică și calculează indicatorul „cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții“, însă nu procedează la fel atunci când verifică „cifra de afaceri totală“, pentru stabilirea acestui ultim indicator având în vedere și activitățile desfășurate de reclamantă în afara teritoriului României.Or, pentru că terminologia folosită la art. 6 este una generală a făcut posibile interpretarea și aplicarea art. 6 din ordinul atacat de maniera reținută de organul fiscal (ceea ce a condus la stabilirea de obligații fiscale suplimentare de plată în sarcina reclamantei), cu toate că art. 6 putea fi interpretat diferit, favorabil situației reclamantei, de exemplu, aplicarea aceluiași criteriu (al activităților desfășurate pe teritoriul României) atunci când sunt stabiliți ambii indicatori amintiți anterior.Art. 6 din anexa la Ordinul nr. 239/2019 este o normă juridică care nu este clară, care conduce la interpretări arbitrare (dovadă fiind actele fiscale emise) și deci încalcă principiul fiscal al certitudinii impunerii.Jurisprudența națională a reținut că această claritate a normelor juridice se subsumează, în sens mai larg, condiției legalității oricărei restrângeri, limitări a drepturilor convenționale și impune un standard și în privința calității legislației în discuție, necesitând ca aceasta să fie accesibilă persoanelor implicate, precisă și previzibilă în aplicarea sa (Cauza CJUE Beyeler vs. Italia). Absența predictibilității necesare și a clarității legislației naționale cu privire la problemele fiscale importante, conducând la interpretări juridice contrare, a fost apreciată de CJUE ca nesocotind cerința privind calitatea dreptului prevăzută în Convenție (Cauza Serkov c. Ucrainei).În aceste condiții, art. 6 din anexa la Ordinul nr. 239/2019 este nelegal, motiv pentru care reclamanta solicită anularea acestuia.La pct. 4 din acțiune, reclamanta formulează critici de nelegalitate privind ordinele comune ministeriale nr. 1.942/979/819/2020 și nr. 2.814/1.536/1.806/2020.În prealabil, reclamanta precizează că deoarece nota adoptată atât în ordinul comun nr. 1.942/979/819/2020, cât și în ordinul comun nr. 2.814/1.536/1.806/2020 este identică, criticile sale sunt comune pentru toate ordinele contestate.Prin prezenta acțiune, reclamanta solicită anularea unor acte normative care în prezent sunt abrogate, deoarece ordinul nr. 1.942/979/819/2020 a produs efecte juridice în perioada în care a fost în vigoare, iar aceste efecte nu au dispărut neapărat prin abrogarea actului și au impactat situația sa din cursul inspecției fiscale.Prin adoptarea notei contestate din cuprinsul ordinelor comune ministeriale se încalcă competența atribuită președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză.La anexa nr. 6 din ordinele indicate mai sus sunt reglementate practic Instrucțiuni de completare a formularului 112. Însă, la anexa nr. 1.1 regăsim nota contestată, prin care se adaugă/modifică nepermis cerințele de acordare a facilitaților fiscale, cerințe care nu sunt reglementate în Codul fiscal; în plus, aspectele ce urmau a fi clarificate erau delegate către președintele Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză.Inițial, reclamanta consideră că trebuie stabilit care este domeniul de aplicare al ordinelor comune ministeriale și dacă legiuitorul a atribuit competența de a stabili mecanismul de calcul al cifrei de afaceri către 2 organe administrative simultan.În acest sens, verificând competența celor 3 ministere, art. 60 pct. 5 lit. a d) din Codul fiscal spune că scutirea se aplică potrivit instrucțiunilor la ordinul comun … reglementat la art. 147 alin. (17), iar la acest text de lege Codul fiscal reglementează că „Modelul, conținutul, modalitatea de depunere și de gestionare a declarației prevăzute la alin. (1) sunt reglementate prin ordin comun al ministrului finanțelor publice, al ministrului muncii, familiei, protecției sociale și persoanelor vârstnice și al ministrului sănătății“.Așadar, astfel cum arată și textul anterior citat, aceste ordine comune au ca unic domeniu al reglementării stabilirea unor instrucțiuni de completare a Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate, competența este atribuită celor 3 ministere, iar în prima parte a acestor ordine este indicat domeniul de aplicare al acestor ordine, dar și limitele de aplicare, fiind expres menționat că prin ordinele comune amintite trebuia să fie aprobat modelul formularului și apoi să regăsim instrucțiuni referitoare la modul de completare a declarației, cum de altfel reiese din diversele rubrici din anexa nr. 6 în care sunt indicate: termenul până la care se depune, perioada de raportare, datele de identificare ale plătitorului, denumirea obligației fiscale ș.a.De altfel, anexa nr. 1.1. de la anexa nr. 6 denumită „Date privind angajatorii care aplică prevederile art. 60 pct. 5 din Codul fiscal“ începe să explice care sunt informațiile care trebuie completate de angajatorii care aplică prevederile art. 60 pct. 5 din Codul fiscal, enumerând ce ar trebui completat în fiecare casetă.Așadar, legiuitorul secundar (cele 3 ministere) trebuia să se oprească aici, acestea fiind și limitele și domeniul reglementării acestor acte normative.Însă nu a făcut-o și a continuat cu nota citată mai sus prin care nu mai oferă instrucțiuni de completare a Declarației 112, ci reglementează aspecte care țin de modul de stabilire a cifrei de afaceri (fără a discuta aici că și președintele CNSP și-a depășit atribuțiile).Astfel că cele 3 ministere încalcă competența stabilită de către legiuitorul primar prin Codul fiscal, deoarece prin art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal este atribuită președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză competența de a stabili mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, așadar competența exclusivă altui organ.Prin nota adoptată, cei 3 pârâți au acționat cu exces de putere, fiind întrunită ipoteza normei legale cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, pârâții încălcând limitele competenței atribuite de legiuitor, cu efecte directe asupra situației fiscale a reclamantei, cu efecte vătămătoare pentru reclamantă.Așadar, cele 3 ministere sunt organe necompetente în această materie, au încălcat însăși norma de stabilire a competentei din cuprinsul Codului fiscal, asumându-și atribuțiile altui organ, astfel că nota indicată mai sus este nelegală și prin urmare ordinele sunt nelegale parțial.Prin adoptarea „notei“ din ordinele comune ministeriale se încalcă principiul legalității, se ignoră normele de tehnică legislativă și se încalcă principiul securității juridice. Ordinele comune ministeriale, acte normative inferioare, adaugă/modifică nepermis o condiție față de cele stipulate în Codul fiscal, act normativ superior.În plus față de Ordinul nr. 239/2019, ordinele ministeriale mai adaugă că doar activitatea în construcții desfășurată pe teritoriul României este avută în vedere pentru stabilirea cifrei de afaceri realizate efectiv, iar pentru cifra de afaceri totală va fi avută în vedere și cea realizată în afara României.Se încalcă așadar flagrant procesul de tehnică legislativă și principiul securității juridice.Astfel, orice completare, modificare a art. 60 pct. 5 din Codul fiscal poate fi dispusă doar printr-un act normativ de același nivel sau de nivel superior celui asupra căruia se intervine, adică Codului fiscal adoptat prin lege, conform art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.Însă ordinele de ministru contestate sunt acte normative de nivel inferior Codului fiscal aprobat prin lege (act normativ emis de către Parlament), așadar nota din anexa 6 a acestor ordine este o normă nelegală care încalcă principiile de drept constituționale și legale referitoare la ierarhia normelor, procedura de tehnică legislativă referitoare la completarea actelor normative și însăși art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal prin care delegarea este atribuită altui organ.Legiuitorul secundar (cele 3 ministere) trebuia să se asigure că dispune măsuri de punere în executare a actului cu forță juridică superioară (Codul fiscal), că respectă prescripțiile prestabilite [prin art. 60 pct. 5 lit. d) Cod fiscal și art. 147 alin. (17) Cod fiscal], respectiv să aprobe formularul 112 și să explice cum se completează casetele, termenul de depunere a declarației ș.a., în așa fel încât să se asigure respectarea principiului legalității (care implică o subordonare necondiționată a actelor normative date în executarea legii, față de ipoteza normativă stabilită în actul cu forță juridică superioară) și astfel încât să nu fie introduse/modificate cerințe de acordare a facilităților fiscale prin ordine ministeriale ale căror domeniu și limită de aplicare erau formularele ce trebuie depuse de contribuabili.În plus, principiul de drept este că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care le guvernează, de nivel superior. Astfel, este încălcat principiul constituțional de la art. 1 alin. (5) din Constituție.Reclamanta a apreciat ca relevante prevederile art. 4 alin. (3), art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000, iar atunci când se discută despre reproducerea unor dispoziții din actul superior, preluarea unor norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluțiilor din actul de bază, potrivit art. 16 alin. (4) din aceeași lege.Ca atare, fiind acte emise numai pe bază și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, ordinele cu caracter normativ, așa cum sunt și ordinele comune nr. 2.814/1.536/1.806/2020, au sferă de reglementare limitată la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora, contrar notei din anexa 6 la aceste ordine.Chiar și dacă s-ar avea în vedere că se dorește, în plus față de cât a făcut-o Ordinul nr. 239/2019, clarificarea mecanismului de calcul al cifrei de afaceri, orice intervenție legislativă pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizează numai printr-un act normativ interpretativ de același nivel cu actul vizat, conform art. 69 din Legea nr. 24/2000.Deși nu e legală completarea cerințelor acordării facilităților fiscale prin nota din ordinele vizate, mai spunem că trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 62 din Legea nr. 24/2000, care precizează că dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Or, este evident că dispoziția de completare indicată în notă lipsește din enumerarea de la art. 60 pct. 5 din Codul fiscal, așadar procesul legislativ a încălcat o altă normă de tehnică legislativă.Este pe deplin aplicabil și aici argumentul privind existența proiectului de ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal și a Legii contabilității nr. 82/1991, prin care se pare că legiuitorul intenționează să modifice legea introducând condiția suplimentară (indicată în art. 6 la anexa la ordin) și explicațiile aferente printr-un act normativ de același nivel cu actul vizat (Codul fiscal) și care vor fi încorporate chiar în cuprinsul Codului fiscal.Iar nu în ultimul rând, subliniază reclamanta, în sistemul român de drept, supremația Constituției și a legilor a fost ridicată la rang de principiu constituțional, așa cum prevede art. 1 alin. (5) din Constituție, citat mai sus. S-a instituit astfel o obligație generală, impusă tuturor subiectelor de drept, inclusiv autorităților emitente ale ordinelor, care trebuie să se asigure că activitatea de emitere a unor acte normative se realizează în limitele și în concordanță cu Legea fundamentală și, totodată, să asigure calitatea legislației.Având o structură complexă, principiul securității juridice exprimă, în esență, faptul că cetățenii trebuie protejați „contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurități pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze“. Acest principiu a fost consacrat și a cunoscut o continuă îmbogățire în dreptul european, atât la nivel general comunitar, cât și în materia protecției drepturilor omului.Principiul securității juridice asigură continuitate și stabilitate situațiilor create, impunând ca oricare lege sau act al administrației să fie clar, precis și cunoscut celor interesați, astfel încât aceștia să decidă în cunoștință de cauză, convinși că drepturile născute sub imperiul unei legi nu vor fi retrase ori anulate de o lege ulterioară.Or, prin nota din ordinele comune menite să aprobe un formular, în fapt pârâții au reglementat modul de acordare a facilităților fiscale (invocat de către echipa de inspecție fiscală în cazul reclamantei, deci cu impact juridic și fiscal) și este condiționată acordarea lor, fiind evident că se aduce atingere principiului securității juridice.Prin urmare, nota contestată din cuprinsul ordinelor comune încalcă principiile de drept constituționale și legale referitoare la ierarhia normelor și procedura de tehnică legislativă referitoare la completarea/modificarea unor acte normative, principiul securității juridice, fiind necesară anularea textului atacat.În final, reclamanta a făcut referire la cele statuate de Curtea de Justiție a Comunităților Europene referitoare la principiul securității juridice, respectiv că acesta face parte din ordinea juridică comunitară și trebuie respectat atât de instituțiile comunitare, cât și de statele membre, atunci când acestea își exercită prerogativele conferite de directivele comunitare.De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat în jurisprudența să, de exemplu în Cauza Marcks împotriva Belgiei, 1979, importanța respectării principiului securității juridice, considerat ca fiind în mod necesar inerent atât dreptului Convenției, cât și dreptului comunitar.În drept, s-au invocat prevederile art. 8, 10, 11 alin. (1) lit. a), b), art. 13 din Legea nr. 554/2004, art. 59, art. 194, art. 203, 293, art. 453 alin. (1) din Codul de procedură civilă, Legea nr. 24/2000, art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (2) din Constituția României și toate celelalte prevederi legale invocate în cuprinsul prezentei acțiuni.Pârâtul Ministerul Muncii și Protecției Sociale a depus întâmpinare prin care a solicitat, în principal, respingerea acțiunii ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar în subsidiar ca fiind neîntemeiată (f. 121, vol. I).Față de susținerile reclamantei, pârâtul invocă următoarele excepții:1.Excepția inadmisibilității solicitării anulării în parte a celor două ordine, respectiv Ordinul ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății nr. 2.814/1.536/1.806/2020 și Ordinul ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății nr. 1.942/979/819/2020, având în vedere că acestea au fost abrogate.Actele administrative deduse judecății nu mai erau în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată și, în consecință, încetaseră efectele sale juridice, inclusiv efectele considerate de reclamantă ca fiind vătămătoare pentru sine.Față de cele menționate, pârâtul solicită admiterea excepției inadmisibilității solicitării anulării în parte a celor două ordine și, respectiv, respingerea acțiunii ca fiind inadmisibilă. … 2.Față de obiectul cererii de chemare în judecată, pârâtul invocă excepția lipsei calității procesuale pasive. … Astfel, potrivit HG nr. 81/2020 privind organizarea și funcționarea Ministerului Muncii și Protecției Sociale, cu modificările și completările ulterioare, MMPS se organizează și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului. Ministerul Muncii și Protecției Sociale realizează politicile naționale, corelate cu cele la nivel european și internațional, în domeniul muncii, familiei, protecției sociale și persoanelor vârstnice, Ministerul Muncii și Protecției Sociale asigură coordonarea aplicării strategiei și politicilor Guvernului în domeniile muncii, familiei, protecției sociale și persoanelor vârstnice.Raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecății, calitatea procesuală pasivă fiindPotrivit dispozițiilor art. 194 lit. c) din Codul de procedură civilă, partea reclamantă, fiind cea care a promovat acțiunea, avea obligația de a indica obiectul cererii de chemare în judecată, iar lit. d) al aceluiași articol impune arătarea motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază cererea.Obiectul cererii de chemare în judecată, constând în pretenția concretă a părții reclamante, trebuie să îndeplinească anumite cerințe: să fie licit, să fie posibil și să fie determinat, identificat cu exactitate.Având în vedere prevederile art. 17 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării învederăm onoratei instanțe învestite cu judecarea fondului că MMPS nu este inițiatorul și doar a fost avizator al proiectelor celor două ordine contestate.Astfel prin Adresa nr. 896.479/2020 înregistrată la Ministerul Finanțelor Publice și cu nr. 4.614/EC/05.10.2020 înregistrată la MMPS, prin grija autorității publice inițiatoare proiectul Ordinului pentru aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ (formular 112) a fost transmis instituției însoțit de referatul de aprobare.Reiese în mod indubitabil că față de obiectul cererii de chemare în judecată, respectiv nota din anexa 6 – Instrucțiuni de completare a formularului 112 Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate, pct. 11. Completarea declarației, anexa nr. 1.1 – Anexa angajator, Date privind angajatorii care aplică prevederile art. 60 pct. 5 din Codul fiscal, din Ordinul ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății nr. 2.814/1.536/1.806/2020 și Ordinul ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății nr. 1.942/979/819/2020, nu intră în sfera de competență a Ministerului Muncii și Protecției Sociale, făcând referire strictă la aspecte din aria de competență a Ministerului Finanțelor.Așa fiind, față de petitul nr. 1-3, pârâtul solicită a se constata că prin actul administrativ cu caracter normativ se aprobă Metodologia privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, respectiv Ordinul nr. 239/24.07.2019. Potrivit art. 1 alin. (2) din anexa la ordinul menționat se prevede că „Mecanismul de calcul al cifrei de afaceri prevăzut de prezența metodologie se aplică de către societățile înființate conform Legii nr. 31/1990 privind societățile, republicată, cu modificările și completările ulterioare, denumite în continuare societăți, care au înregistrat în actul constitutiv cel puțin unul din codurile menționate la art. 60 pct. 5 lit. a) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, denumit în continuare Codul fiscal, și care desfășoară efectiv activitate de construcții. Se aprobă Metodologia privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, prezentată în anexă.“Pe fondul cauzei, în ipoteza în care se înlătură excepția lipsei calității sale procesuale pasive, în legătură cu petitul 4 și 5, pârâtul precizează următoarele:La adresa actelor administrative cu caracter normativ s-au adus critici de nelegalitate nefondate, fără să se țină cont de aplicabilitatea și destinatarii lor. Astfel s-a considerat oportun ca MMPS să intervină alături de MS și MFP la elaborarea unor proiecte de ordin comun. Raportat la oportunitatea modificării formularului de declarație 112, opinia pârâtului este că elaborarea actelor administrative cu caracter normativ a fost determinată chiar de lege și celelalte acte normative ca urmare a modificărilor legislative adoptate de Parlamentul României și de Guvernul României, în domeniul protecției sociale, în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, precum și a celor din domeniul legislației fiscale, în sensul adaptării corespunzătoare a modelului și conținutului formularului 112 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor.“Declarația privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate cuprinde atât informații privind obligațiile fiscale ale contribuabililor, cât și informații necesare stabilirii prestațiilor sociale potrivit legislației specifice, acordate de C.N.P.P., C.N.A.S, A.N.O.F.M. și A.N.P.I.S. În acest sens se impunea adoptarea formularului, ținând seama de anumite modificări.Se poate constata necesitatea elaborării proiectelor de ordin ca urmare a modificărilor legislative adoptate de Parlamentul României și de Guvernul României, în domeniul protecției sociale, în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, precum și a celor din domeniul legislației fiscale, în sensul adaptării corespunzătoare a modelului și conținutului formularului 112 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ și a instrucțiunilor de completare a acestuia. Pentru considerentele expuse anterior, rugăm onorată instanță să admită excepția lipsei calității procesuale pasive, să respingă acțiunea ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă și să dispună scoaterea din cauză a MMPS.De asemenea, pârâtul solicită respingerea ca neîntemeiat a capătului de cerere prin care reclamanta solicită obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, în acord cu dispozițiile art. 451 alin. (1) și (2) din Codul de procedură civilă.În cazul în care reclamanta va cădea în pretenții, pârâtul solicită instanței să aibă în vedere dispozițiile art. 447 din Codul de procedură civilă, iar în cazul în care se face dovada cheltuielilor de judecată, să țină cont de dispozițiile art. 452 din același cod, coroborat cu art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă, să procedeze la cenzurarea cuantumului cheltuielilor de judecată solicitate, în raport de complexitatea dosarului, munca îndeplinită de avocat și termenele acordate în cauză. Instanța nu va acorda părții care a câștigat procesul cheltuieli care au fost necesare sau care au avut o valoare disproporționată în raport cu valoarea cererii.În consecință, având în vedere toate considerentele expuse, pârâtul solicită admiterea excepțiilor invocate și respingerea acțiunii ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă în cauză în ceea ce privește Ministerul Muncii și Protecției Sociale și în subsidiar ca fiind neîntemeiată.Pârâta COMISIA NAȚIONALĂ DE STRATEGIE ȘI PROGNOZĂ a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată și nefondată (f. 1, vol. II).Cu privire la petitul 1 al acțiunii, respectiv ca instanța să constate inexistența Ordinului președintelui CNSP nr. 239/2019 ca și consecință a nepublicării acestuia în Monitorul Oficial, pârâta solicită respingerea acestui capăt de cerere întrucât ordinul a fost dat cu respectarea prevederilor legale incidente.Astfel, criticile reclamantei nu pot fi avute în vedere, întrucât în prezenta cauză este aplicabil principiul juridic în care norma specială derogă de la norma generală, O.U.G. nr. 43/2019 care modifică Legea nr. 227/2015 fiind, în speță, norma specială, iar Legea nr. 24/2000 fiind norma generală, iar ambele acte normative sunt acte normative de nivel primar, având același rang de reglementare.Mai mult, în situația în care legiuitorul ar fi stabilit ca ordinul președintelui CNSP să fie publicat atât în Monitorul Oficial, cât și pe site-ul instituției, în interiorul sintagmei „… care se va publica pe site-ul instituției“ ar fi folosit conjuncția coordonatoare „și“, fapt ce ar fi exclus aplicarea principiului Specialia generalibus derogant, principiu ce se aplică în speță.Totodată, precizează pârâta, reclamanta avea cunoștință de faptul că ordinul de stabilire a mecanismului de calcul al cifrei de afaceri va fi publicat pe site-ul său CNSP, întrucât acest lucru este prevăzut în Codul fiscal, lege publicată în Monitorul Oficial și pe care aceasta a avut-o ca bază la calculul facilităților fiscale.Acest fapt este confirmat de reclamantă în cererea de chemare în judecată și în documentele care o însoțesc, întrucât aceasta recunoaște că și-a calculat facilitatea fiscală potrivit prevederilor art. 60 pct. 5 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, deci chiar articolul care reglementează la lit. e) obligația CNSP de a publica pe site-ul propriu ordinul privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri.Faptul că la calcularea facilităților fiscale reclamanta nu a ținut cont de prevederile Ordinului nr. 239/2019, nu ne poate fi imputat și nu poate atrage inexistența ordinului.Dacă ar fi dovedit bună-credință, anterior calculării facilităților fiscale, reclamanta ar fi trebuit să consulte site-ul instituției noastre, unde găsea afișat Ordinul CNSP nr. 239/2019, așa cum impunea CNSP lit. e) pct. 5 din art. 60 din Codul fiscal – Legea nr. 227/2015.Mai mult, după intrarea în vigoare a pct. 5 din art. 60 din Codul fiscal – Legea nr. 227/2015, reclamanta nu putea să își calculeze facilitățile fiscale decât după mecanismul de calcul al cifrei de afaceri stabilit prin Ordinul președintelui CNSP; în caz contrar, orice facilitate acordată după un alt mod de calcul nu respectă legea, respectiv Codul fiscal.În același raționament, pârâta menționează că în situația în care era nemulțumită de conținutul lit. e) pct. 5 din art. 60 din Codul fiscal care prevedea obligația postării pe site a ordinului președintelui CNSP pentru mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, aceasta avea posibilitatea atacării acestei norme speciale.Faptul că reclamanta a ignorat aplicarea prevederilor Ordinului CNSP nr. 239/2019 nu înseamnă că acesta nu există și nu producea efecte juridice.Pârâta consideră că ar fi putut fi ținută responsabilă doar în situația în care acest ordin nu ar fi fost emis și nu ar fi fost publicat pe site-ul instituției, cum prevedea norma specială, dar pentru faptul că reclamanta nu l-a aplicat este direct responsabilă.Pentru toate aceste motive, solicităm să respingeți primul capăt de cerere al reclamantei și să constatați că Ordinul președintelui CNSP nr. 239/2019 există și produce efecte juridice.Cu privire la cel de-al doilea petit al cererii de chemare în judecată, respectiv constatarea nulității Ordinului președintelui CNSP nr. 239/2019, ca și consecință a nepublicării în Monitorul Oficial, pârâta solicită respingerea acestuia, pentru motivele, în principal, expuse pe larg la punctul 1 din prezența întâmpinare.De altfel, dacă ar fi dorit să respecte prevederile actului administrativ, reclamanta, care cunoștea prevederile pct. 5 al art. 60 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, deci, în mod cert cunoștea că acesta trebuie publicat pe site-ul CNSP, unde putea să îl acceseze, la fel cum o face și cu actele care sunt publicate în Monitorul Oficial.Faptul că Ordinul președintelui CNSP nr. 239/2019 era un document public, la care poate avea acces orice persoană interesată, este dovedit și de înscrisurile pe care le anexăm cu privire la faptul că acesta a fost publicat pe site-ul CNSP în data de 24.07.2021, data emiterii acestuia.Astfel, pârâta susține că a respectat prevederea legală specială care îi impunea, în mod expres, publicarea ordinului pe site-ul propriu, facilitățile fiscale putând fi calculate prin raportare la prevederile stabilite prin acesta.Dar, a calcula facilități fiscale potrivit punctului 5 al art. 60 din Codul fiscal, fără a ține cont și de prevederile lit. e) a aceluiași punct 5, dovedește faptul că reclamanta, de fapt, nu a dorit să țină cont de prevederile Ordinului nr. 239/2019.Cu privire la petitul al treilea al cererii de chemare în judecată, referitor la anularea art. 6 din anexa Ordinului președintelui CNSP nr. 239/2019, pârâta solicită respingere acestuia pentru următoarele motive:La adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 43/2019, legiuitorul a avut în vedere, așa cum rezultă din preambulul acesteia, necesitatea clarificării măsurilor de sprijin al sectorului construcțiilor și a modului în care se determină cifra de afaceri pentru societățile care beneficiază de sprijin, ca urmare a Acordului cu Federația Patronatelor din Construcții și măsurilor prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, cu modificările și completările ulterioare. În primele 4 luni din 2019 volumul lucrărilor de construcții a înregistrat o dinamică record după criză, respectiv de 17,8%; în luna aprilie 2019 lucrările de construcții s-au majorat cu 33,4% față de aprilie 2018.Pentru ca aceste rezultate să se mențină s-a considerat necesar să se clarifice măsurile de sprijin al sectorului construcțiilor și modul în care se determină cifra de afaceri pentru societățile care beneficiază de sprijin.În cazul neadoptării acestor măsuri, sectorul construcțiilor ar fi putut avea o contribuție negativă la crearea produsului intern brut, așa cum s-a înregistrat în ultimii ani, cu repercusiuni directe asupra nivelului de trai.Astfel, rezultă, indubitabil, că actul normativ de prim nivel, respectiv ordonanța de urgență, statua măsurile de sprijin acordate sectorului construcțiilor.Totodată, la fundamentarea acestuia, s-a avut în vedere că pe parcursul implementării măsurilor de sprijin al sectorului construcțiilor statuate prin modificarea art. 60 din Legea nr. 227/2015 privind Codul Fiscal, cu modificările și completările ulterioare, au reieșit o serie de disfuncționalități, îndeosebi cu privire la modul în care se determină cifra de afaceri pentru societățile care beneficiază de sprijin, nefiind reglementată situația societăților comerciale nou-înființate, respectiv înregistrate la registrul comerțului începând cu luna ianuarie 2019 și pentru că nu se preciza posibilitatea stabilirii unui mecanism unitar de calcul al cifrei de afaceri pe baza căreia să se aplice facilitățile fiscale.Mai mult, la adoptarea actului normativ primar s-a avut în vedere și impactul socioeconomic ce urma să îl aibă acordarea acestor măsuri de sprijin și a rezultat că acesta este un impact pozitiv, întrucât vor fi stimulate investițiile și creșterea economică sustenabilă și, de asemenea, volumul de activitate din sectorul construcțiilor se va majora și implicit contribuția acestei ramuri la crearea produsului intern brut.Având în vedere aceste motive, rezultă indubitabil că Ordinul președintelui CNSP nr. 239/2019 a fost emis cu respectarea strictă a actului normativ pe care s-a întemeiat, neaducând niciun fel de adăugire la lege, ci doar explicitând ceea ce a fost statuat prin Ordonanța nr. 43/2019 cu privire la măsurile de sprijin pentru sectorul construcțiilor.Cu privire la cheltuielile de judecată pretinse de reclamantă, pârâta solicită a se constata că acestea nu pot fi reținute în sarcina sa, întrucât nu are nicio culpă, respectiv nu a creat niciun prejudiciu reclamantei, iar faptul că aceasta a refuzat să aplice prevederile Ordinului nr. 239/2019 o face direct responsabilă pentru toate cheltuielile pe care le-a antamat.Pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂȚII a depus întâmpinare prin care a invocat excepția prematurității acțiunii, excepția lipsei de interes și excepția lipsei calității sale procesuale pasive, iar pe fondul cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată (f. 106, vol. II).În prealabil, pârâtul susține că reclamanta avea obligația de a formula plângere prealabilă împotriva ordinelor contestate înainte de a se adresa instanței.Reclamanta arată prin cererea de chemare în judecată că a formulat plângere prealabilă împotriva ordinelor, fiind transmisă prin poștă la data de 23.09.2021.Pârâtul învederează că la data de 29.09.2021 a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Cluj Dosarul nr. 690/33/2021. Dacă susținerile reclamantei sunt reale, înseamnă că acțiunea este prematur introdusă.Pentru aceste motive și având în vedere că reclamanta nu face dovada formulării plângerii prealabile, pârâtul solicită respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă pentru lipsa plângerii prealabile.Referitor la prematuritatea acțiunii, pârâtul arată că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta arată că până Ia momentul înregistrării acțiunii nu a primit un răspuns la plângerile transmise, însă având în vedere că actele normative contestate au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice considerăm că răspunsul negativ al pârâților este previzibil. Mai precizează că are în vedere și dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 care reglementează o excepție de la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile (pentru actele administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice), însă a preferat să parcurgă procedura prealabilă și să evite posibile discuții având în vedere că la acel moment nu exista o practică unitară referitoare la acest aspect.De reținut că prematuritatea nu intervine în cazul în care nu s-a realizat procedura prealabilă obligatorie prevăzută de lege.Invocând dispozițiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, pârâtul susține că în cauză nu se poate reține existența unui refuz nejustificat de a soluționa o cerere în condițiile în care data sesizării instanței de judecată este 29.09.2021, iar reclamanta afirmă faptul că a formulat plângere prealabilă la data de 23.09.2021.În temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, numai persoana nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) poate avea deschisă calea unei acțiuni în fața instanței, atunci când persoana vătămată reclamă refuzul nejustificat.În cauză nu se verifică niciuna dintre cele două ipoteze ale tezei întâi din art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. De asemenea, reclamanta nu a respectat prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și nu a așteptat trecerea termenului de 30 de zile, pentru a introduce acțiunea în contencios administrativ.În lipsa refuzului Ministerului Sănătății de a soluționa cererea în condițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cererea de chemare în judecată a reclamantei este prematur formulată.Astfel, în acord cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2005 a contenciosului administrativ, reclamanta avea obligația de a formula plângere prealabilă împotriva ordinelor contestate înainte de a se adresa instanței.Mai precizează pârâtul că fără a face dovada, reclamanta arată prin cererea de chemare în judecată că a formulat plângere prealabilă împotriva ordinelor, fiind transmisă prin poștă la data de 23.09.2021. La data de 29.09.2021 a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Cluj Dosarul nr. 690/33/2021.Față de cele arătate, pârâtul solicită admiterea excepției prematurității acțiunii.Referitor la excepția lipsei de interes, pârâtul invocă dispozițiile art. 33 din Codul de procedură civilă și având în vedere că unele acte administrative a căror anulare o solicită reclamanta și-au produs efectele, precum și faptul că unele au fost deja modificate, respectiv abrogate, interesul nu este determinat, născut și actual. Interesul trebuie să fie legitim, adică conform cu regulile de conviețuire socială sau cu legea, deci să nu încalce prevederile art. 11 NCC.Exercitarea unui drept subiectiv fără interes legitim, deci împotriva scopului său recunoscut de lege, constituie un abuz de drept, care trebuie sancționat [art. 12 alin. (2) NCPC].Or, având în vedere că reclamanta din prezenta cauză solicită anularea unor acte administrative cu caracter normativ ale căror prevederi le-a încălcat, iar tocmai datorită încălcării prevederilor legale au fost stabilite obligații fiscale suplimentare în sarcina reclamantei în cuantum total de 1.215.471 lei, iar baza impozabilă stabilită suplimentar este în cuantum de 15.908.564 lei, interesul nu este legitim.Nici cea de-a treia condiție care vizează interesul personal nu este îndeplinită atât timp cât nu este dovedit. Interesul trebuie să fie personal, în sensul că folosul practic trebuie să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală, iar nu pe altcineva.Pentru aceleași motive, pârâtul invocă și prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004 – Legea contenciosului administrativ și fiscal.Pârâtul învederează instanței că reclamanta susține că a invocat prin acțiunea formulată un interes privat, in concreto, acela de a i se transmite informațiile solicitate.Cele relatate de către reclamantă prin acțiune nu au nicio justificare pentru anularea actelor administrative cu caracter normativ. Astfel, reclamanta dorește obținerea unei soluții favorabile pentru a fi scutită de la plata obligațiilor fiscale stabilite de inspecția fiscală. Este inadmisibil ca interesul propriu să primeze în detrimentul interesului colectiv.Pentru aceste motive, pârâtul solicită respingerea cererii de chemare în judecată ca lipsită de interes.Referitor la excepția lipsei calității sale procesuale pasive, pârâtul invocă dispozițiile art. 11 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu cele ale art. 36 teza I din Codul de procedură civilă, în raport cu care arată că din cererea de chemare în judecată nu reiese calitatea de pârât a Ministerului Sănătății, altfel spus nu este justificată calitatea sa procesuală pasivă. Legitimarea procesuală reprezintă o condiție ce trebuie să fie îndeplinită în orice proces civil, indiferent de obiectul acestuia.Reclamanta solicită anularea unor acte administrative cu caracter normativ al căror emitent nu este Ministerul Sănătății, ci Comisia Națională de Strategie și Prognoză (Ordinul președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză nr. 239 din 24.07.2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri) și Ministerul Finanțelor Publice (Ordinul nr. 2.814/1.536/1.806/2020 și Ordinul nr. 1.942/979/819/2020).Dreptul pretins de reclamantă trebuie să își poată obține recunoașterea sau realizarea în contradictoriu cu persoana chemată în judecată sau pârâtul trebuie să fie partea obligată la o anumită conduită în raport cu dreptul reclamantului.Pârâtul invocă dispozițiile art. 17 alin. 3 din H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării și precizează că a primit de la Ministerul Finanțelor Publice proiectul Ordinului pentru aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ împreună cu referatul de aprobare.Ministerul Sănătății a avut calitatea de coinițiator doar pentru anumite domenii de competență. Normele a căror anulare o cere reclamanta nu intră în domeniul de competență al Ministerului Sănătății. Astfel cum se poate observa, normele reglementează determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, iar entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României.Temeiul Ordinului nr. 2.814/1.536/1.806/2020 și Ordinului nr. 1.942/979/819/2020 este art. 147 alin. (17) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare. Punerea în aplicare a Codului fiscal se face de către Ministerul Finanțelor Publice și nu intră în sfera de reglementare a Ministerului Sănătății.În justificarea admiterii excepției lipsei calității sale procesuale pasive, pârâtul invocă prevederile art. 4 alin. (3) și art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă, cu referire și la art. 4 din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, astfel că solicită admiterea acesteia.Pe fondul cauzei, pârâtul arată că din cererea de chemare în judecată nu reiese nelegalitatea Ordinului nr. 2.814/1.536/1.806/2020 și Ordinului nr. 1.942/979/819/2020.Pârâtul învederează că Ordinul comun nr. 1.942/979/819/2020, precum și Ordinul comun nr. 2.814/1.536/1.806/2020 sunt date în conformitate cu Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și cu dispozițiile O.U.G. nr. 43/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative care privesc stabilirea unor măsuri în domeniul investițiilor.La adoptarea O.U.G. nr. 43/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative care privesc stabilirea unor măsuri în domeniul investițiilor, legiuitorul a avut în vedere, după cum rezultă din expunerea de motive, necesitatea clarificării măsurilor de sprijin al sectorului construcțiilor și a modului în care se determină cifra de afaceri pentru societățile care beneficiază de sprijin, ca urmare a Acordului cu Federația Patronatelor din Construcții și măsurilor prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, cu modificările și completările ulterioare.În primele 4 luni din 2019 volumul lucrărilor de construcții a înregistrat o dinamică record după criză, respectiv de 17,8%; în luna aprilie 2019 lucrările de construcții s-au majorat cu 33,4% față de aprilie 2018. Pentru ca aceste rezultate să se mențină s-a considerat necesar să se clarifice măsurile de sprijin al sectorului construcțiilor și modul în care se determină cifra de afaceri pentru societățile care beneficiază de sprijin.În cazul neadoptării acestor măsuri, sectorul construcțiilor ar fi putut avea o contribuție negativă la crearea produsului intern brut, așa cum s-a înregistrat în ultimii ani, cu repercusiuni directe asupra nivelului de trai.Actul normativ de prim nivel, respectiv ordonanța de urgență, statua măsurile de sprijin acordate sectorului construcțiilor.De asemenea la fundamentarea acestuia s-a avut în vedere că pe parcursul implementării măsurilor de sprijin al sectorului construcțiilor statuate prin modificarea art. 60 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, au reieșit o serie de disfuncționalități, îndeosebi cu privire la modul în care se determină cifra de afaceri pentru societățile care beneficiază de sprijin, nefiind reglementată situația societăților comerciale nou-înființate, respectiv înregistrate la registrul comerțului începând cu luna ianuarie 2019 și pentru că nu se preciza posibilitatea stabilirii unui mecanism unitar de calcul al cifrei de afaceri pe baza căreia să se aplice facilitățile fiscale.Față de cele arătate, este evident că ordinele contestate au fost emise cu respectarea strictă a actului normativ pe care s-au încheiat, neaducând niciun fel de adăugare la lege, ci doar explicitând ceea ce a fost statuat prin Ordonanța nr. 43/2019 cu privire la măsurile de sprijin pentru sectorul construcțiilor la nivel național.Necesitatea elaborării proiectelor de ordin comun pentru aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și de gestionare a Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate se impune ca urmare a modificărilor legislative adoptate de Parlamentul României și de Guvernul României, în domeniul protecției sociale, în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, precum și a celor din domeniul legislației fiscale, în sensul adaptării corespunzătoare a modelului și conținutului formularului 112 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ și a instrucțiunilor de completare a acestuia.Declarația privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate cuprinde atât informații privind obligațiile fiscale ale contribuabililor, cât și informații necesare stabilirii prestațiilor sociale potrivit legislației specifice acordate de C.N.P.P., C.N.A.S., A.N.O.F.M. și A.N.P.I.S.Astfel, reclamanta a adus critici de nelegalitate nefondate, fără să țină cont de aplicabilitatea și destinatarii săi.Raportat la oportunitatea modificării formularului de declarație 112, elaborarea actelor administrative cu caracter normativ a fost determinată de lege și celelalte acte normative ca urmare a modificărilor legislative adoptate de Parlamentul României și de Guvernul României, în domeniul protecției sociale.Faptul că, la calcularea facilităților fiscale, reclamanta nu a ținut cont de prevederile ordinelor contestate nu poate fi imputat pârâților și nici nu poate atrage inexistența ordinelor.După intrarea în vigoare a punctului 5 al art. 60 din Codul fiscal – Legea nr. 227/2015, reclamanta nu putea să își calculeze facilitățile fiscale decât după mecanismul de calcul al cifrei de afaceri stabilit prin Ordinul președintelui CNSP; în caz contrar, orice facilitate acordată după un alt mod de calcul nu respectă legea, respectiv Codul fiscal.În situația în care reclamanta era nemulțumită de conținutul literei e) punctul 5 din art. 60 Cod fiscal – Legea nr. 227/2015, care prevede obligația postării pe site a ordinului președintelui CNSP pentru mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, aceasta avea posibilitatea atacării acestei norme speciale.De asemenea, pârâtul a solicitat respingerea capătului de cerere cu privire la plata cheltuielilor de judecată, având în vedere faptul că pentru acordarea cheltuielilor procesuale este necesar să se dovedească culpa procesuală.De asemenea, solicită instanței să țină cont de dispozițiile art. 452 și art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă și să procedeze la cenzurarea cuantumului cheltuielilor de judecată solicitate în raport cu complexitatea cauzei, munca îndeplinită de avocat și termenele acordate în cauză.La data de 3.12.2021, reclamanta GEA REFRIGERATION ROMANIA – S.R.L. a depus note prin care a invocat sancțiunea decăderii față de lipsa depunerii întâmpinării de către pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, precum și scurte aprecieri față de răspunsul la plângerea prealabilă trimis de acest pârât (f. 109, vol. III).Cu privire la sancțiunea decăderii, reclamanta arată că, din cuprinsul dovezii de îndeplinire a procedurii de comunicare a acțiunii, pârâtul a primit acțiunea și actele anexe în data de 6.10.2021.Potrivit art. 201 alin. (1) NCPC și conform rezoluției instanței din 30.09.2021, pârâtul era obligat să depună întâmpinare în termen de 25 de zile de la comunicarea acțiunii. Acest termen s-a împlinit fără ca pârâtul să depună întâmpinare la dosar.Or, conform art. 208 NCPC, întâmpinarea este obligatorie, iar nedepunerea acesteia în termenul legal atrage decăderea pârâtului din dreptul de a propune probe și invoca excepții, în afara celor de ordine publică, dacă legea nu prevede altfel.Așadar, la acest moment, având în vedere lipsa întâmpinării depuse în termenul legal (și nici măcar ulterior acestui termen), reclamanta solicită sancțiunea decăderii pârâtului.Cu privire la răspunsul pârâtului la plângerea prealabilă, reclamanta precizează că a formulat contestație fiscală împotriva raportului de inspecție fiscală și a deciziei de impunere, care a fost respinsă ca neîntemeiată prin Decizia de soluționare nr. 378 din 19.11.2021, reclamanta precizând deopotrivă că va formula în termenul legal acțiune în anularea Deciziei de soluționare și a actelor administrativ-fiscale emise de organele fiscale.Din cuprinsul notei contestate se poate observa că pârâtul reglementează un mod de aplicare a facilităților fiscale, mod detaliat de pârât care nu apare în Ordinul nr. 239/2019. Așadar, pârâtul nu aduce doar unele detalii și explicații privind un mod de acordare a facilităților fiscale care ar fi deja stipulat în Ordinul nr. 239/2019, ci prin detalierea adusă instituie înseși condiții de aplicare a scutirilor în domeniul construcțiilor, diferite de cerințele reglementate de Codul fiscal, dar diferite inclusiv de normele Ordinului nr. 239/2019.Pentru a sublinia că nota contestată reglementează aspecte noi legate de condițiile de acordare a facilităților fiscale în domeniul construcțiilor, care nu au fost indicate în Ordinul nr. 239/2019, reclamanta precizează că dacă nu ar exista nota contestată din ordine, doar din textul Ordinului nr. 239/2019 nu reiese că pentru stabilirea indicatorului „cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții“ trebuie avute în vedere doar activitățile desfășurate pe teritoriul României. Așadar, acest ultim indicator este detaliat și aplicat ca atare de către organele fiscale și este cel care a determinat în cazul reclamantei recalcularea ponderii cifrei de afaceri de construcții în cifra de afaceri totală, cu consecința emiterii deciziei de impunere prin care s-a stabilit în sarcina sa o creanță fiscală principală în cuantum de 1.215.471 lei.Așadar, pârâtul, prin adoptarea ordinelor, reglementează mai mult decât niște simple instrucțiuni de completare a formularului 112, nota contestată adăugând/modificând condițiile de acordare a facilităților fiscale prevăzute la art. 60 pct. 5 din Codul fiscal.Reclamanta GEA REFRIGERATION ROMANIA – S.R.L. a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de pârâta Comisia Națională de Strategie și Prognoză prin care a solicitat respingerea apărărilor pârâtei ca neîntemeiate (f. 120, vol. III).În susținerea poziției procesuale a arătat că, în ce privește înțelegerea relației dintre legea generală și legea specială și delimitarea acesteia din urmă, sunt relevante prevederile art. 15 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 24/2000. Așadar, în primul rând, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2019 și Legea nr. 24/2000 nu cuprind reglementări din aceeași materie și nici de același nivel.Prin O.U.G. nr. 43/2019 se aduc modificări și completări ale unor acte normative care privesc stabilirea unor măsuri în domeniul investițiilor, iar în speță interesează art. II prin care se modifică art. 60 pct. 5 din Codul fiscal privind cerințele de îndeplinit în domeniul construcțiilor pentru a beneficia de facilitățile fiscale. Legea nr. 24/2000 reglementează însă normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Așadar, materiile reglementate de cele 2 acte normative sunt distincte, nefiind nici măcar materii conexe.Apoi, legea în sens restrâns, în speță Legea nr. 24/2000, reglementează cele mai importante raporturi sociale și are forță juridică superioară tuturor celorlalte acte normative. Ordonanțele de urgență ale Guvernului trebuie însă să fie aprobate de Parlament pentru a avea putere de lege. Or, potrivit informațiilor publicate pe portalul Camerei Deputaților, proiectul de Lege privind aprobarea O.U.G. nr. 43/2019 (PL-x nr. 372/2019) nu este încă aprobat de Parlament, acesta fiind trimis pentru raport suplimentar la comisiile permanente ale Camerei Deputaților încă din luna martie 2021. Așadar, ne aflăm în fața a 2 acte normative de nivel diferit, Legea nr. 24/2000 fiind act normativ superior.Afirmația pârâtei de la pag. 2 din care reiese că organul emitent al unui act normativ ar putea să abdice de la regula publicării actului în Monitorul Oficial prin simpla stipulare în textul aprobat că norma se publică doar pe un site al instituției este eronată, iar astfel de situații ar încălca grav ordinea de drept și principiul legalității reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. 2 din Constituție.Faptul că reclamanta a luat cunoștință de existența acestui ordin sau că l-a referit vreodată nu îl face să fie aplicabil, să producă efecte juridice și nu acoperă nerespectarea procedurii de intrare în vigoare a acestuia. Dovada comunicării ordinului trebuie să rezulte din publicarea sa în Monitorul Oficial, conform normelor constituționale și de tehnică legislativă citate în acțiune, și nu se aplică principiul echipolenței, în sensul că dacă a știut de existența actului normativ acest fapt ar putea înlocui procedura legală de intrare a sa în vigoare și deci de a putea produce efecte juridice.În opinia reclamantei, publicarea și pe site-ul instituției a acestui ordin nu o vatămă, astfel că nu avem motive să contestăm norma de la art. 60 pct. 5 litera e) din Codul fiscal, care stipulează și acest mod de publicare, astfel cum greșit consideră pârâta. Reclamanta mai precizează că nu contestă nici publicarea ordinului pe site, însă acest mod de aducere la cunoștință nu este suficient.Interpretarea prevederii legale care stipulează obligația publicării pe site-ul instituției poate fi doar aceea că, în plus față de publicarea în Monitorul Oficial (normală, care nu necesită o stipulație legală), se va face și o publicare pe site.De asemenea, reclamanta GEA REFRIGERATION ROMANIA – S.R.L. a formulat răspuns și la întâmpinarea depusă de pârâtul Ministerul Muncii și Protecției Sociale prin care a solicitat respingerea excepțiilor invocate de acesta, iar pe fond a solicitat înlăturarea tuturor apărărilor pârâtului ca neîntemeiate (f. 126, vol. III).Cu privire la excepția inadmisibilității, reclamanta arată că pârâtul susține că atât ordinele comune nr. 1.942/979/819/2020, cât și ordinele comune nr. 2.814/1.536/1.806/2020 nu mai erau în vigoare la data introducerii acțiunii.Pentru a combate susținerile pârâtului, reclamanta precizează că în acțiunea introductivă a arătat că ordinele nr. 1.942/979/819/2020 sunt abrogate, însă este falsă afirmația pârâtului că și ordinele comune nr. 2.814/1.536/1.806/2020 sunt abrogate, deoarece aceste ultime acte sunt în vigoare și în prezent.Așadar, în raport cu ordinele comune nr. 2.814/1.536/1.806/2020 în vigoare la acest moment și față de motivele invocate de pârât, excepția inadmisibilității trebuie respinsă ca neîntemeiată ab initio, fără ca instanța să analizeze pe fond criticile excepției.Cu privire la ordinele nr. 1.942/979/819/2020, pârâtul își susține excepția în raport cu faptul că, ordinele nefiind în vigoare, încetaseră efectele lor juridice, inclusiv efectele vătămătoare pentru reclamantă.Contrar afirmațiilor pârâtului, susține reclamanta, atât ordinele comune nr. 1.942/979/819/2020, cât și ordinele comune nr. 2.814/1.536/1.806/2020 au fost invocate și aplicate de către organele fiscale în cursul inspecției fiscale, deci au produs efecte juridice în perioada în care au fost în vigoare, cu efect vătămător asupra sa, chiar dacă în prezent o parte din acestea sunt abrogate.Or, chiar abrogate ordinele nr. 1.942/979/819/2020, abrogarea produce efecte pentru viitor, neafectând raporturile juridice născute în temeiul sau pe perioada în care au fost în vigoare. Nulitatea ordinelor, sancțiune cerută de reclamantă, spre deosebire de abrogare, produce în cazul său efecte retroactive de la data emiterii sale, prin urmare afectează raporturile juridice născute în baza lor pe perioada dintre emitere și abrogare.Reclamanta precizează că, în cuprinsul acțiunii în contencios administrativ de anulare a deciziei de soluționare emise de organul fiscal de soluționare a contestației fiscale, critica principală vizează nevalabilitatea/nelegalitatea ordinelor contestate în acest litigiu, iar o hotărâre judecătorească favorabilă care ar fi pronunțată în acest dosar va valida implicit critica sa din litigiul împotriva deciziei de soluționare și a actelor fiscale. Precizează reclamanta că în cadrul litigiului împotriva actelor fiscale nu putem formula excepție de nelegalitate a ordinelor contestate aici, conform art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.Nota contestată din cuprinsul ordinelor indicate mai sus a avut și are efect deoarece se adaugă/modifică nepermis cerințele de acordare a facilităților fiscale în domeniul construcțiilor, cerințe care nu sunt reglementate în Codul fiscal, iar echipa de inspecției fiscală a invocat în actele administrativ-fiscale emise și nota din aceste ordine ca și cadru legal, pe lângă Ordinul nr. 239/2019, care a influențat modul de stabilire a indicatorilor privind cifra de afaceri și a determinat ca ponderea cifrei de afaceri realizate efectiv din activitatea în construcții în cifra de afaceri totală să fie pentru unele perioade sub limita de 80%. În consecință, a determinat ca echipa de inspecție fiscală să stabilească obligații fiscale suplimentare în sarcina reclamantei în cuantum total de 1.215.471 lei, iar baza impozabilă stabilită suplimentar să fie în cuantum de 15.908.564 lei.Așadar, reclamanta consideră că justifică un interes legitim privind constatarea nelegalității notei din cuprinsul ordinelor indicate, având în vedere că prin abrogarea ordinelor nr. 1.942/979/819/2020 nu s-au înlăturat și consecințele juridice ce s-au produs asupra situației fiscale a reclamantei pe perioada cât acestea au fost în vigoare, iar în acest sens a reținut și ICCJ într-o speță similară, precum și jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților Europene, care a stabilit că acțiunea injustiției poate fi îndreptată și împotriva unui act care a fost deja pus în aplicare sau care a fost între timp abrogat, pentru că actul în cauză a putut produce efecte juridice care nu au fost înlăturate prin simpla lui abrogare, scopul acțiunii fiind obținerea unei hotărâri prin care emitentul să fie obligat să înlăture consecințele vătămătoare produse asupra reclamantului, precum și evitarea repetării în viitor a presupusei nelegalități.În consecință, reclamanta solicită respingerea excepției inadmisibilității invocate de pârât.Cu privire la invocarea de către pârât a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, reclamanta apreciază că afirmațiile pârâtului nu sunt în măsură să conducă la admiterea excepției invocate, având în vedere că pârâtul Ministerul Muncii și Protecției Sociale este, alături de celelalte 2 ministere, emitentul actelor contestate în prezenta cauză, fiind așadar una din autoritățile publice care au emis și semnat actele administrative contestate, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. De altfel, chiar în Adresa nr. 896.479/2020, înregistrată la pârât cu nr. 4.614/EC/05.10.2020, proiectul de ordin este trimis la pârât în vederea semnării.Legea nr. 554/2004 conține, în art. 2 alin. (1) lit. b), o definiție legală a noțiunii de autoritate publică, iar în acest sens s-a pronunțat și instanța supremă în jurisprudența sa. Calitatea procesuală pasivă a organului emitent a fost exprimată și în jurisprudența altor instanțe, care au statuat că „Ceea ce determină capacitatea unei autorități publice de a sta în proces este abilitarea legală de a elibera un anume act administrativ“.Conchizând, pârâtul este deopotrivă emitentul ordinelor comune nr. 1.942/979/819/2020 și al ordinelor comune nr. 2.814/1.536/1.806/2020, independent de cine a fost inițiatorul acestor proiecte legislative, având așadar calitate procesuală pasivă în cauză, astfel că se impune respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive ca neîntemeiată.Cu privire la celelalte apărări ale pârâtului, reclamanta susține că pârâtul nu invocă apărări care să aibă legătură cu acțiunea sa, motiv pentru care solicită înlăturarea tuturor apărărilor pârâtului ca neîntemeiate.Pârâta ADMINISTRAȚIA JUDEȚEANĂ A FINANȚELOR PUBLICE CLUJ în reprezentarea MINISTERULUI FINANȚELOR a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată (f. 1, vol. IV).În ceea ce privește stabilirea de către organele de inspecție fiscală a sumelor suplimentare de plată în sarcina societății verificate, pârâta apreciază ca fiind elocvente dispozițiile art. 268 din Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, societatea având posibilitatea contestării pe cale administrativă a actelor administrative întocmite de inspectorii fiscali în urma acțiunii de inspecție fiscală. Din documentația furnizată de reclamantă nu rezultă că societatea ar fi utilizat această cale de atac astfel încât să se evidențieze modul de aplicare a dispozițiilor legale privind acordarea facilităților fiscale prevăzute la art. 60 pct. 5 din Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, precum și corelarea acestora cu celelalte acte normative care vin să le clarifice.Cu privire la încălcarea principiului unicității reglementării care a condus la un paralelism normativ, prin preluarea în ordinul comun a detaliilor privind mecanismul cifrei de afaceri reglementat prin Ordinul C.N.S.P. nr. 239/2019, precum și condițiile de aplicare a facilităților fiscale acordate potrivit art. 60 pct. 5 din Codul fiscal, pârâta precizează că, așa cum menționează și reclamanta, în conformitate cu dispozițiile art. 147 alin. 17 din Codul fiscal, „modelul, conținutul, modalitatea de depunere și de gestionare a declarației prevăzute la alin. (1) sunt reglementate prin ordin comun al ministrului finanțelor publice, al ministrului muncii, familiei, protecției sociale și persoanelor vârstnice și al ministrului sănătății“. În acest sens, rezultă că ordinul comun trebuie să conțină toate informațiile necesare completării corecte a Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ și, pentru aceasta, să asigure instrucțiuni pentru fiecare informație cuprinsă în actul normativ. De altfel, ordinul comun, conform competențelor acordate prin lege celor trei ministere care participă la elaborarea acestuia, clarifică modul de completare a declarației de mai sus fără a adăuga/modifica la lege. Este și motivul pentru care în instrucțiunile de completare sunt preluate din Ordinul C.N.S.P. nr. 239/2019 informațiile legate de stabilirea cifrei de afaceri, având în vedere faptul că acestea sunt necesare acordării facilităților fiscale reglementate în Codul fiscal și pe cale de consecință se declară în formularul 112.Pe de altă parte, la art. 60 pct. 5 lit. d) și e) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, se precizează următoarele:d)scutirea se aplică potrivit instrucțiunilor la ordinul comun al ministrului finanțelor publice, al ministrului muncii și justiției sociale și al ministrului sănătății, prevăzut la art. 147 alin. (17), iar Declarația privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate reprezintă declarație pe propria răspundere pentru îndeplinirea condițiilor de aplicare a scutirii; … e)mecanismul de calcul al cifrei de afaceri prevăzut la lit. b), în vederea aplicării facilității fiscale, se va stabili prin ordin al președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză, care se va publica pe site-ul instituției; … La art. 6 din Metodologia privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, aprobată prin Ordinul președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză nr. 239/2019, se fac precizări cu privire la faptul că, „în cazul societăților care au sucursale, filiale sau puncte de lucru, calculul cifrei de afaceri se realizează pentru activitatea desfășurată pe teritoriul României la nivelul societății“. Or, din perspectiva ordinului comun, în care declararea cifrei de afaceri este obligatorie, în vederea aplicării scutirii, având ca temei prevederile lit. d) a art. 60 pct. 5 din Legea nr. 227/2015, cu modificările si completările ulterioare, s-a procedat la includerea în instrucțiunile de completare a formularului 112 a unor detalii privind indicatorul „cifra de afaceri“, venind astfel în sprijinul utilizatorilor formularului cu informații în acest sens. Subliniem faptul că textul notei contestate nu reprezintă o preluare identică a celui al art. 6 din Ordinul C.N.S.P. nr. 239/2019 și nici nu instituie alte condiții suplimentare pentru acordarea facilităților fiscale.De altfel, potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, se precizează că „(2) Un act normativ poate cuprinde reglementări și din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act“.În contextul arătat, se poate constata că, în conformitate cu dispozițiile art. 14 alin. (2), principiul unicității reglementării nu a fost încălcat, întrucât simpla trimitere la art. 6 al Ordinului C.N.S.P. nr. 239/2019 nu este suficientă pentru ceea ce reprezintă obiectivul ordinului comun. De altfel, această preluare, care este departe de a reprezenta un paralelism legislativ, nu poate genera „un climat de incertitudine juridică generală generată de lipsa de claritate și de coerență a legislației aplicabile“, întrucât are ca scop tocmai explicitarea normei de trimitere.În ceea ce privește încălcarea art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, pârâta consideră că argumentul este neîntemeiat întrucât, potrivit dispozițiilor art. 268 din Codul de procedură fiscală, orice persoană care se simte lezată în drepturile sale printr-un act administrativ are dreptul de a-l contesta.Dispozițiile art. 16 alin. (1) din legea sus-amintită reglementează faptul că „(1) în procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere“. Din analiza celor două texte rezultă că formularea notei contestate nu instituie aceeași reglementare ca cea existentă în Ordinul C.N.S.P. nr. 239/2019, deci la elaborarea instrucțiunilor de completare a formularului 112, respectiv a ordinului comun ministerele emitente au avut în vedere normele de tehnică legislativă și implicit nu au încălcat competențele acordate prin Codul fiscal, respectiv acelea de a stabili „modelul, conținutul, modalitatea de depunere și de gestionare a Declarației privind obligația de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, așa cum se reglementează în art. 147 alin. (17) din Codul fiscal.Referitor la faptul că prin nota contestată se adaugă/modifică condițiile privind acordarea facilităților fiscale reglementate prin Codul fiscal, pârâta reiterează ideea că în Codul fiscal sunt reglementate condițiile cumulative necesare acordării facilităților fiscale, dar totodată în dispozițiile art. 60 pct. 5 lit. d) și e) ale aceluiași act normativ se prevede că pentru aplicarea scutirii se au în vedere instrucțiunile de completare a formularului 112, iar formula de calcul al cifrei de afaceri necesară verificării îndeplinirii condiției prevăzute la art. 60 lit. b) este cea din Ordinul C.N.S.P. nr. 239/2019.În acest context, nota contestată nu adaugă/modifică condițiile de acordare a facilităților fiscale prevăzute la art. 60 pct. 5 din Codul fiscal.În final, pârâta solicită respingerea capătului de cerere cu privire la plata cheltuielilor de judecată, întrucât pentru acordarea acestora este necesar să se dovedească culpa procesuală, or instituția nu se află în culpă procesuală.În cazul în care se va face dovada cheltuielilor de judecată, pârâta solicită instanței să țină cont de dispozițiile art. 452 și ale art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă și să procedeze la cenzurarea cheltuielilor de judecată în raport cu complexitatea cauzei, cu termenele acordate în cauză și cu munca îndeplinită de avocat.Analizând actele și lucrările dosarului, Curtea reține următoarele:Prin Ordinul nr. 239 din 24 iulie 2019, emis de către președintele Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză, s-a aprobat metodologia privind mecanismul de calcul al cifrei. Acest act administrativ cu caracter normativ nu a fost publicat în Monitorul Oficial. Actul a fost publicat pe site-ul Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză.Prin Ordinul nr. 1.942/979/819/2020 s-au aprobat modelul, conținutul și modalitatea de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“. Ordinul a fost publicat în Monitorul Oficial nr. 426 din 19 mai 2020 și are ca emitenți pe MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE (nr. 1.942 din 12 mai 2020), MINISTERUL MUNCII ȘI PROTECȚIEI SOCIALE (nr. 979 din 19 mai 2020) și MINISTERUL SĂNĂTĂȚII (nr. 819 din 14 mai 2020) conform programului de legislație LEGIS.Prin Ordinul nr. 2.814/1.536/1.806/2020 s-au aprobat modelul, conținutul și modalitatea de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“. Ordinul a fost publicat în Monitorul Oficial nr. 1005 din 29 octombrie 2020 și are ca emitenți pe MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE (nr. 2.814 din 1 octombrie 2020), MINISTERUL MUNCII ȘI PROTECȚIEI SOCIALE (nr. 1.536 din 20 octombrie 2020) și MINISTERUL SĂNĂTĂȚII (nr. 1.806 din 21 octombrie 2020), conform programului de legislație LEGIS.În baza art. 248 din Codul de procedură civilă, Curtea se va pronunța, cu prioritate, asupra excepțiilor invocate.Astfel, după cum s-a arătat anterior, Ministerul Muncii și Protecției Sociale a invocat excepția inadmisibilității cererii de anulare în parte a ordinelor nr. 2.814/1.536/1.806/2020 și 1.942/979/819/2020, motivat de faptul că cele două acte sunt abrogate și excepția lipsei calității sale procesuale pasive. (f. 121, vol. I).În ceea ce privește excepția lipsei calității sale procesuale pasive, instanța urmează a proceda la respingerea acesteia din următoarele considerente:Calitatea procesuală presupune existența identității între părțile în proces și părțile raportului juridic de drept substanțial dedus judecății (art. 36 din Codul de procedură civilă).Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat, alături de cererea principală referitoare la anularea Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză nr. 239/2019, și anularea a încă două acte administrative cu caracter normativ, emise de către pârâtul Ministerul Muncii și Protecției Sociale.În acest context pârâtul Ministerul Muncii și Protecției Sociale își justifică calitatea procesuală pasivă în cauză, fiind parte în raportul de drept substanțial prin care se solicită anularea actelor administrative menționate.Având în vedere aspectele enunțate în susținerea excepției, din perspectiva faptului că ministrul muncii și protecției sociale nu a fost inițiatorul, ci doar a vizat actul administrativ cu caracter normativ, curtea reține că pârâtul își păstrează calitatea procesuală pasivă în cauză întrucât, după cum rezultă din conținutul actului administrativ parțial contestat, ministrul muncii și protecției sociale a semnat actul administrativ în calitate de emitent, nefiind făcută nicio mențiune cu privire la faptul că Ministerul Muncii și Protecției Sociale doar ar aviza actul administrativ normativ. Curtea are în vedere mențiunile existente în programul legislativ Legis unde M.M.P.S. este indicat ca emitent al actelor. Mai mult, pârâtul nu a depus probe din care să rezulte o altă stare de fapt cu privire la aspectul acum analizat.Împrejurarea că partea din actul administrativ ce s-a solicitat a fi anulată, respectiv nota din anexa 6 capitolul II subcapitolul IV secțiunea 1 din Ordinul nr. 2.814/1.536/1.806/2020 și nota din anexa nr. 6 capitolul 2 subcapitolul 1 secțiunea A din Ordinul nr. 1.942/979/819/2020, se referă la activități ce intră în sfera de competență a Ministerului Finanțelor nu prezintă relevanță din perspectiva calității procesuale pasive, justificat de faptul că, după cum s-a arătat anterior, rezultă cu puterea evidenței, din conținutul actului administrativ normativ publicat în Monitorul Oficial nr. 426/2020, pentru Ordinul nr. 1.942/979/819/2020, și Monitorul Oficial nr. 1005 din 29 octombrie 2020, pentru Ordinul nr. 2.814/1.536/1.806/2020, că pârâtul Ministerul Muncii și Protecției Sociale, prin ministru, a semnat actul în calitate de emitent.În ceea ce privește excepția inadmisibilității anulării ordinelor nr. 2.814/1.536/1.806/2020 și nr. 1.942/979/819/2020 justificat de faptul că acestea au fost abrogate, Curtea reține excepția ca fiind neîntemeiată, din următoarele considerente:În raport cu cele arătate de către reclamantă și probațiunea administrată, Curtea reține interesul legitim al reclamantei de a solicita anularea actului administrativ normativ menționat anterior.Astfel, Curtea reține că prin cele două acte administrative a fost stabilită Metodologia de calcul al cifrei de afaceri, calcul criticat de către reclamantă și în privința căruia reclamanta susține că îi produce o vătămare.În acest context, controlul de legalitate nu este rămas fără obiect, reclamanta justificând un interes legitim privat în constatarea nelegalității dispozițiilor menționate anterior. În privința reclamantei a fost emisă decizia de impunere nr. F-CJ 493/2021 (f. 80, vol. I). Cele două ordine sunt menționate în actul fiscal de impunere, după cum rezultă din conținutul acestuia (pag. 1 din decizia de impunere). Reclamanta a urmat procedura administrativă de contestare a actelor administrative, la dosar fiind depuse atât contestația administrativă, cât și decizia de soluționare a contestației nr. 378/2021 (f. 131 și f. 146, vol. III).Ulterior acestui moment, reclamanta a formulat acțiune în anularea actelor administrative fiscale, întemeiată pe dispozițiile art. 281 alin. 2 din Codul de procedură fiscală, cererea de chemare în judecată fiind înregistrată în Dosarul nr. 5.199/117/2021 al Tribunalului Cluj (f. 1, vol. V).Curtea reține că, atât în contestația administrativă, cât și în cererea de chemare în judecată, reclamanta a contestat modul de calcul al cifrei de afaceri în manieră identică cu motivele de anulare pe care le susține în privința ordinelor, în prezenta cerere de chemare în judecată.Potrivit art. 2 alin. 1 lit. p) din Legea nr. 554/2004, interesul legitim privat reprezintă „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat;“.În acest context, Curtea apreciază că se justifică interesul legitim privat al reclamantei, actele administrative întemeind, alături de alte acte, impunerea fiscală realizată în privința reclamantei și contestată de către aceasta într-o procedură judiciară aflată în curs de desfășurare. Raportul juridic născut în baza celor două ordine contestate își produce efectele și în prezent (raport juridic în desfășurare) în privința reclamantei, aspect ce justifică verificarea legalității acestora.În acest context, Curtea a apreciat că se impune respingerea excepției inadmisibilității.După cum s-a arătat anterior, pârâtul Ministerul Sănătății a invocat excepțiile prematurității acțiunii, a lipsei de interes și a lipsei calității sale procesuale pasive. (f. 106, vol. II).Procedând la soluționarea acestor excepții, Curtea reține următoarele:În ceea ce privește excepția prematurității cererii de chemare în judecată, raportat la faptul că reclamanta a introdus cererea de chemare în judecată înainte de a primi răspunsul la plângerea prealabilă, curtea reține că excepția este nefondată din următoarele considerente:Reclamantul a făcut dovada introducerii plângerii prealabile față de pârâtul Ministerul Sănătății, iar raportat la dovada depusă (f. 61, vol. I), privind data depunerii plângerii prealabile, 27.09.2021, și data introducerii cererii de chemare în judecată, 29.09.2021, acest din urmă act a fost depus în interiorul termenului de răspuns pentru plângerea prealabilă de 30 de zile, determinat potrivit art. 7 alin. 4 raportat la art. 2 alin. 1 lit. h) din Legea nr. 554/2004. Curtea reține că teza avansată de către pârât nu poate fi primită întrucât limitează, în mod nejustificat, accesul particularului la instanța de judecată, în materia contenciosului administrativ. Mai apoi, Curtea nu a constatat existența unei norme legale care să stabilească, cu caracter imperativ, o sancțiune legală a acestei conduite procedurale. Potrivit art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, termenul de 6 luni pentru introducerea cererii de chemare în judecată, în funcție de momentele temporale menționate la alin. (1) al art. 11, este un termen de prescripție. În acest context, doar depășirea termenului de exercitare a dreptului prezintă relevanță. În cauză, este cert că până la data soluționării prezentei nu s-a depus la dosar dovada privind răspunsul acestui pârât la plângerea prealabilă formulată de către reclamantă.În acest context, nu se poate admite ca accesul la instanța de judecată al părții să fie blocat până la momentul la care se primește un răspuns la plângerea prealabilă sau până la expirarea termenului de 30 de zile menționat la art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.Curtea reține că, în situația dată, actele administrative vătămătoare pentru reclamantă sunt cele două ordine, iar conform art. 1 alin. (1) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, obiectul acțiunii în instanță este cererea de anulare a actului administrativ vătămător, și nu a răspunsului la plângerea prealabilă. Curtea reține și aspectul referitor la faptul că art. 7 alin. (5) din același act normativ prevede că nu mai este necesară plângerea prealabilă în privința actelor administrative intrate în circuitul civil și care au produs efecte juridice.Este cert că în privința ordinelor nr. 2.814/1.536/1.806/2020 și nr. 1.942/979/819/2020 cele două condiții sunt îndeplinite, întrucât în baza acestora au fost determinate obligațiile fiscale de plată, cele două acte normative fiind menționate în actele administrativ-fiscale contestate de către reclamantă, după cum s-a arătat anterior.În ceea ce privește excepția lipsei de interes, Curtea a procedat la respingerea acesteia, în considerarea aspectelor deja menționate anterior cu prilejul soluționării aceleiași excepții invocate de către Ministerul Muncii și Protecției Sociale. Curtea reține, în esență, că reclamanta justifică un interes personal și direct în anularea actelor administrative cu caracter normativ, în condițiile în care, în interiorul actelor administrative individuale, cu caracter fiscal, sunt menționate, ca temei al impunerii, actele administrative normative ce s-a solicitat a fi anulate. Reclamantul Ministerul Sănătății își justifică calitatea procesuală pasivă în cauză în considerarea dispozițiilor art. 36 din Codul de procedură civilă, fiind parte în raportul juridic de drept substanțial dedus judecății, prin care se solicită, în acțiunea introductivă, anularea unor acte administrative cu caracter normativ la emiterea cărora a participat.Curtea apreciază că nu prezintă relevanță argumentul susținut de către pârât referitor la faptul că a avut calitatea de emitent doar pentru anumite domenii de competență, în condițiile în care, după cum s-a arătat anterior, așa cum rezultă din conținutul actului în forma publicată în Monitorul Oficial, actele administrative normative în discuție au fost semnate, alături de prim-ministru, și de către reprezentantul legal al Ministerului Sănătății, în calitate de emitent pentru întreg actul, și nu doar pentru o parte a acestuia.În urma soluționării excepțiilor procesuale prin respingere, în cele ce urmează instanța va antama aspectele de fond ale cauzei, în considerarea conținutului petitelor formulate de către reclamantă, în ordinea acestora. Astfel, în ceea ce privește cererile de constatare a inexistenței/nulității Ordinului nr. 239/2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, ca urmare a nepublicării lui în Monitorul Oficial al României, Curtea reține următoarele:prin art. II din O.U.G. nr. 43/2019 s-a modificat art. 60 din Codul fiscal, începând cu data de 22 iulie 2019, după cum urmează:  + 
Articolul IILa articolul 60 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 688 din 10 septembrie 2015, cu modificările și completările ulterioare, punctul 5 se modifică și va avea următorul cuprins:5.persoanele fizice, pentru veniturile realizate din salarii și asimilate salariilor prevăzute la art. 76 alin. (1)-(3), în perioada 1 ianuarie 2019-31 decembrie 2028 inclusiv, pentru care sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții: a)angajatorii desfășoară activități în sectorul construcții, care cuprind:(i)activitatea de construcții definită la codul CAEN 41.42.43 – secțiunea F – Construcții; … (ii)domeniile de producere a materialelor de construcții, definite de următoarele coduri CAEN:2312 – Prelucrarea și fasonarea sticlei plate;2331 – Fabricarea plăcilor și dalelor din ceramică;2332 – Fabricarea cărămizilor, țiglelor și altor produse pentru construcții din argilă arsă;2361 – Fabricarea produselor din beton pentru construcții;2362 – Fabricarea produselor din ipsos pentru construcții;2363 – Fabricarea betonului;2364 – Fabricarea mortarului;2369 – Fabricarea altor articole din beton, ciment și ipsos;2370 – Tăierea, fasonarea și finisarea pietrei;2223 – Fabricarea articolelor din material plastic pentru construcții;1623 – Fabricarea altor elemente de dulgherie și tâmplărie pentru construcții;2512 – Fabricarea de uși și ferestre din metal;2511 – Fabricarea de construcții metalice și părți componente ale structurilor metalice;0811 – Extracția pietrei ornamentale și a pietrei pentru construcții, extracția pietrei calcaroase, ghipsului, cretei și a ardeziei;0812 – Extracția pietrișului și nisipului;2351 – Fabricarea cimentului;2352 – Fabricarea varului și ipsosului;2399 – Fabricarea altor produse din minerale nemetalice n.c.a.; … (iii)711 – Activități de arhitectură, inginerie și servicii de consultanță tehnică; …  … b)angajatorii realizează cifră de afaceri din activitățile menționate la lit. a) și alte activități specifice domeniului construcții în limita a cel puțin 80% din cifra de afaceri totală. Pentru societățile comerciale nou-înființate, respectiv înregistrate la registrul comerțului începând cu luna ianuarie a anului 2019, cifra de afaceri se calculează cumulat de la începutul anului, inclusiv luna în care se aplică scutirea, iar pentru societățile comerciale existente la data de 1 ianuarie a fiecărui an se consideră ca bază de calcul cifra de afaceri realizată cumulat pe anul fiscal anterior. Pentru societățile comerciale existente la data de 1 ianuarie a fiecărui an care au avut o cifră de afaceri din activitățile menționate la lit. a) realizată cumulat pe anul fiscal anterior de peste 80% inclusiv, facilitățile fiscale se vor acorda pe toată durata anului în curs, iar pentru societățile comerciale existente la aceeași dată care nu realizează această limită minimă a cifrei de afaceri se va aplica principiul societăților comerciale nou-înființate. Această cifră de afaceri se realizează pe bază de contract sau comandă și acoperă manoperă, materiale, utilaje, transport, echipamente, dotări, precum și alte activități auxiliare necesare activităților menționate la lit. a). Cifra de afaceri va cuprinde inclusiv producția realizată și nefacturată; … c)veniturile brute lunare din salarii și asimilate salariilor prevăzute la art. 76 alin. (1)-(3), realizate de persoanele fizice pentru care se aplică scutirea sunt calculate la un salariu brut de încadrare pentru 8 ore de muncă/zi de minimum 3.000 lei lunar. Scutirea se aplică pentru sumele din venitul brut lunar de până la 30.000 lei, obținut din salarii și asimilate salariilor prevăzute la art. 76 alin. (1)-(3), realizate de persoanele fizice. Partea din venitul brut lunar ce depășește 30.000 lei nu va beneficia de facilități fiscale; … d)scutirea se aplică potrivit instrucțiunilor la ordinul comun al ministrului finanțelor publice, al ministrului muncii și justiției sociale și al ministrului sănătății, prevăzut la art. 147 alin. (17), iar Declarația privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate reprezintă declarație pe propria răspundere pentru îndeplinirea condițiilor de aplicare a scutirii; … e)mecanismul de calcul al cifrei de afaceri prevăzut la lit. b), în vederea aplicării facilității fiscale, se va stabili prin ordin al președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză, care se va publica pe site-ul instituției …  … Teza inexistenței/nulității actului este întemeiată de către reclamantă pe acest din urmă text legal, art. 60 pct. 5 lit. e), prin care s-a stabilit obligația de publicare a ordinului pe site-ul CNSP.Raportat la aspectele arătate în cererea de chemare în judecată, din perspectiva dispoziției arătate, de publicare pe site, Curtea constată că Ordinul nr. 239/2019 nu este publicat în Monitorul Oficial, ci doar pe site-ul Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză.Curtea reține că efectul nepublicării ordinului arătat în Monitorul Oficial este cel al nulității actului administrativ cu caracter normativ, din următoarele considerente:Astfel, se reține ca un prim aspect cel referitor la faptul că Ordinul nr. 239/2019 este un act administrativ cu caracter normativ, emis de către o autoritate publică centrală.În privința acestui act administrativ, cu caracter normativ, sunt incidente dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, unde se prevăd următoarele: „(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.“Excepțiile de la nepublicarea actului în Monitorul Oficial sunt cele menționate la alin. (2) al art. 11 din aceeași Lege, unde se arată următoarele:(2)Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României:a)deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii; … b)actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate. … Un prim aspect reținut de Curte este cel al faptului că publicarea actului în Monitorul Oficial se realizează în vederea intrării în vigoare a actului normativ sau administrativ cu caracter normativ. În același sens, art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede: „(3) Actele normative prevăzute la art. 11 alin. (1), cu excepția legilor și a ordonanțelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită prin text.“Publicarea actului în Monitorul Oficial generează și îndeplinirea condiției publicității actului, respectiv de aducere la cunoștința publicului a conținutului unui nou act normativ.Curtea reține că niciun alt mod de aducere la cunoștința publică a actului administrativ nu înlătură obligația de publicare în Monitorul Oficial și poate avea doar un caracter subsidiar, prin care se asigură o publicitate suplimentară actului în cauză, prin lărgirea ariei de cunoaștere, acesta fiind și sensul normei de la art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal, ulterior modificării.Curtea reține ca fiind relevante, din perspectiva aspectului acum analizat, cele arătate în Decizia nr. 513 din 24 septembrie 2019 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul Oficial nr. 1011 din 16 decembrie 2019, respectiv paragrafele 24 până la 30, unde se arată următoarele:24.Referitor la sancțiunea nepublicării actelor normative, art. 108 alin. (4) din Constituție prevede că nepublicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor și ordonanțelor adoptate de Guvern atrage inexistența acestora. De asemenea, Curtea reține că, potrivit art. 100 alin. (1) din Constituție, nepublicarea decretelor emise de Președinte atrage inexistența acestora. … 25.Având în vedere acest context legislativ, Curtea constată că legiuitorul constituant a prevăzut expres sancțiunea inexistenței actului în caz de nepublicare doar pentru hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern, precum și pentru decretele emise de Președinte. Art. 78 din Constituție prevede că legea intră în vigoare după data publicării în Monitorul Oficial al României, fără să prevadă expres sancțiunea pentru neîndeplinirea acestei obligații. … 26.Curtea constată că, în cauză, actele cărora ar trebui, potrivit autorului excepției, să li se aplice sancțiunea inexistenței sunt ordine nepublicate ale ministrului afacerilor interne, iar nu decrete emise de Președintele României sau hotărâri și ordonanțe adoptate de Guvern, la care fac referire art. 100 și art. 108 alin. (4) din Legea fundamentală, astfel că aceste dispoziții constituționale, invocate de autorul excepției, nu au relevanță în cauza de față. … 27.Curtea constată că faptul că legiuitorul infraconstituțional nu a prevăzut în mod expres care este sancțiunea nepublicării actului administrativ normativ în Monitorul Oficial al României nu echivalează cu lipsa obligației prevăzute de art. 11 alin. (1) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora, pentru a intra în vigoare, celelalte acte normative adoptate de Parlament în afară de legi (pentru care există reglementare separată), hotărârile Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Acestea reprezintă norme imperative, potrivit cărora actele normative se publică în Monitorul Oficial al României. … 28.Așa cum a reținut Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 71 din 29 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 352 din 7 mai 2019, paragraful 17, «o eventuală nepublicare a unor ordine privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Afacerilor Interne, Ministerului Apărării Naționale, precum și din alte instituții asupra cărora au incidență prevederile statutului cadrelor militare sau a unor regulamente militare, în măsura în care acestea au caracter normativ, ține de o neregularitate, iar nu de constituționalitate». Așadar, susținerea autorului excepției potrivit căreia textul de lege criticat «a lipsit nejustificat instanțele de judecată de text precis de sancționare a actului nepublicat», ceea ce a condus la interpretări diferite ale instanțelor judecătorești, nu poate fi primită, deoarece reprezintă o problemă de aplicare a legii, iar nu de constituționalitate. … 29.Referitor la principiul stabilității/securității raporturilor juridice, prin Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008, Curtea a reținut că, deși nu este în mod expres consacrat de Constituția României, acest principiu se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic și social, cât și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa. Referitor la același principiu, instanța de la Strasbourg a reținut că «unul dintre elementele fundamentale ale supremației dreptului este principiul securității raporturilor juridice» (Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunțată în Cauza Androne împotriva României; Hotărârea din 7 octombrie 2009, pronunțată în Cauza Stanca Popescu împotriva României). Totodată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că, «odată ce Statul adoptă o soluție, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate și coerență rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluții (…)», prin Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunțată în Cauza Păduraru împotriva României, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în Cauza Beian împotriva României (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012). … 30.Prin urmare, nu se poate susține că abrogarea – prin textul de lege criticat – a dispozițiilor art. 3 alin. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 358/1991, care prevedeau obligația Regiei Autonome «Monitorul Oficial» de a publica în Monitorul Oficial al României actele normative și care menționau expres sancțiunea inexistenței actelor normative nepublicate, ar conduce la încălcarea principiului securității raporturilor juridice. … În alte cuvinte, Curtea reține că obligația publicării în Monitorul Oficial a actului administrativ normativ este prevăzută printr-o lege, iar singura excepție de la principiul general al publicării actelor normative, în sens larg, în Monitorul Oficial, sunt pentru actele menționate la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 24/2000. Sancțiunea inexistenței actelor normative nepublicate în Monitorul Oficial privește hotărârile și ordonanțele adoptate de către Guvern, conform art. 104 alin. (4) din Constituție, precum și decretele Președintelui, potrivit art. 100 alin. (1) din Constituție.Suplimentar, este de menționat că la art. 55 din Regulamentul din 10 mai 2009 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin HG nr. 561 din 10 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial nr. 319 din 14 mai 2009, se arată că:(1)Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte cu caracter normativ ale miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, prin grija acestora.(2)Prefecții vor dispune publicarea ordinelor emise în monitoarele oficiale ale județelor sau al municipiului București, potrivit reglementărilor în vigoare.(3)Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual.Chiar dacă sancțiunea expresă a inexistenței este prevăzută doar pentru anumite categorii de acte ce se publică în Monitorul Oficial, necesitatea sancționării acestui aspect, al nepublicării, se poate reține și în privința celorlalte acte normative cu privire la care există obligația, stabilită prin art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, de publicare în Monitorul Oficial.Constatarea sancțiunii inexistenței/nulității în situația nepublicării actului administrativ normativ în Monitorul Oficial este o problemă de aplicare a legii, a cărei soluționare este lăsată în sarcină instanțelor de judecată. Principiul stabilității/securității raporturilor juridice impune sancționarea cu nulitatea a actului administrativ normativ nepublicat în Monitorul Oficial. Viciul de legalitate generat de neîndeplinirea obligației de publicare poate fi supus analizei instanțelor de judecată, în condițiile Legii nr. 554/2004, reține Curtea.În consecință, dat fiind caracterul executoriu al unui act administrativ și obligația legală de publicare, Curtea reține că, în lipsa publicării, actul administrativ cu caracter normativ poate fi considerat că nu există și deci că nu își produce efectele.În ceea ce privește obligația stabilită pentru Comisia Națională de Statistici și Prognoză, de a publica ordinul pe site-ul propriu, Curtea reține că această dispoziție nu înlătură obligația de publicare în Monitorul Oficial și nici nu are caracter derogatoriu de la norma generală a publicării, așa cum susțin, eronat, pârâții.După cum s-a arătat anterior, excepțiile de la obligația publicării sunt doar pentru anumite categorii de acte, situație în care dispoziția de publicare pe site-ul instituției nu are legătură cu aspectul publicării în Monitorul Oficial, în vederea intrării în vigoare a actului administrativ cu caracter normativ. Publicarea pe site reprezintă o măsură strict administrativă, de aducere la cunoștința publicului interesat a conținutului actului administrativ cu caracter normativ.Între aspectul intrării în vigoare și cel al aducerii la cunoștința publicului, după momentul publicării și, deci, al intrării în vigoare, există deosebiri esențiale.Publicarea în Monitorul Oficial determină momentul intrării în vigoare și, subsidiar, îndeplinește condiția publicității.Este cert că legiuitorul secundar a dorit să impună o măsură suplimentară de aducere la cunoștința publicului a ordinului ce va fi emis de către Comisia Națională de Strategie și Prognoză, pentru a se asigura o publicitate suplimentară pentru actul în cauză, pe lângă cea legală, asigurată deja de faptul publicării în Monitorul Oficial. În ceea ce privește sancțiunea dispusă de către instanță, cea a nulității, Curtea a apreciat că între cele două sancțiuni, inexistență și nulitate, nu există diferență substanțială, și că, în economia cauzei, acestea au aceeași finalitate, respectiv constatarea faptului că actul administrativ normativ nu există și nu este în măsură să producă efecte juridice.Curtea reține însă că sancțiunea inexistenței actului este menționată, legislativ, doar cu privire la o anumită categorie de acte, respectiv decretele președintelui, la art. 100 din Constituție, unde se arată: „Actele Președintelui – (1) În exercitarea atribuțiilor sale, Președintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenta decretului.“ și la art. 108 alin. (4) din Constituție, unde se arată: „(4) Hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate.“În acest context, dată fiind indicarea expresă a sancțiunii inexistenței doar pentru anumite categorii de acte, Curtea a apreciat că, în lipsa nominalizării exprese, este justificat, pentru a determina îndepărtarea din ordinea juridică a unui act administrativ cu caracter normativ, nepublicat în Monitorul Oficial, emis de către un organ al administrației publice centrale, altul decât Guvernul, a se constata nulitatea actului în cauză. În ceea ce privește anularea ordinelor nr. 2.814/1.536/1.806/2020 pentru aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“ și nr. 1.942/979/819/2020 pentru aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, Curtea apreciază că se impune admiterea cererii de chemare în judecată și anularea parțială a acestora, în măsura menționată în dispozitivul prezentei hotărâri, din următoarele considerente:După cum s-a arătat anterior, reclamanta a solicitat anularea parțială a celor două acte administrative în ceea ce privește reglementarea dispusă în privința modului de calcul al cifrei de afaceri, în privința Ordinului nr. 2.814/1.536/1.806/2020, a notei din anexa 6, cap. II, subcapitolul IV, secțiunea 1, care prevede că: „Potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză dat în aplicarea art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal, pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcții prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizate din întreaga activitate. Prin activitatea desfășurată pe teritoriul României se înțelege activitatea desfășurată efectiv în România, în scopul realizării de produse și prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidență al beneficiarilor“, și a notei din anexa 6, cap. 2, subcapitolul 1, secțiunea A5 pentru Ordinul nr. 1.942/979/819/2020, unde se arată: „Potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză dat în aplicarea art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal, pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcții prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizate din întreaga activitate. Prin activitatea desfășurată pe teritoriul României se înțelege activitatea desfășurată efectiv în România în scopul realizării de produse și prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidență al beneficiarilor;“.Curtea reține că prin Ordinul nr. 239/2019, în forma publicată pe site-ul pârâtei CNSP, s-a aprobat metodologia privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri. La art. 6 din metodologie se arată: „În cazul societăților care au sucursale, filiale sau puncte de lucru, calculul cifrei de afaceri se realizează pentru activitatea desfășurată pe teritoriul României la nivelul societății.“Față de conținutul celor trei acte administrative cu caracter normativ expuse anterior, Curtea reține caracterul continuu al reglementării, într-o anumită formă, a modului de calcul al cifrei de afaceri în cele două acte subsecvente, respectiv ordinele nr. 2.814/1.536/1.806/2020 și nr. 1.942/979/819/2020, derogator de la norma juridică superioară, respectiv Codul fiscal, ce nu stabilește un calcul diferențiat în privința cifrei de afaceri din perspectiva locului desfășurării activității. Curtea reține că, date fiind motivele ce au generat anularea Ordinului nr. 239/2019, expuse anterior, acest act fiind considerat că nu a existat niciodată, înlăturarea tuturor efectelor vătămătoare presupune inclusiv desființarea unor acte subsecvente, cele două ordine, ce cuprind o reglementare identică din perspectiva modului de calcul al cifrei de afaceri. Nulitatea este dispusă de către Curte în privința Ordinului nr. 1.942/979/819/2020 (abrogat), în considerarea faptului că acesta a produs efecte juridice în privința reclamantei, aspectele fiind detaliate cu prilejul soluționării excepțiilor. Față de cele reținute anterior, Curtea apreciază că nu este necesar a fi analizate și restul susținerilor părții reclamante.În consecință, în baza art. 1 alin. (1) și art. 18 din Legea nr. 554/2004, se va admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta GEA REFRIGERATION ROMANIA – S.R.L. în contradictoriu cu pârâții COMISIA NAȚIONALĂ DE STRATEGIE ȘI PROGNOZĂ, MINISTERUL FINANȚELOR, MINISTERUL MUNCII ȘI PROTECȚIEI SOCIALE și MINISTERUL SĂNĂTĂȚII și în consecință:Constată nulitatea Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză nr. 239 din 24.07.2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri.Dispune anularea notei din anexa 6, cap. II, subcapitolul IV, secțiunea 1 din Ordinul ministrului finanțelor publice, al ministrului muncii și protecției sociale și al ministrului sănătății nr. 2.814/1.536/1.806/2020.Dispune anularea notei din anexa 6, cap. 2, subcapitolul 1, secțiunea A din Ordinul ministrului finanțelor publice, al ministrului muncii și protecției sociale și al ministrului sănătății nr. 1.942/979/819/2020.În temeiul art. 455 din Codul de procedură civilă se vor obliga pârâții, în solidar, la plata către reclamantă a sumei de 16.845,25 lei, cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu de avocat și taxă judiciară de timbru.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
În numele legii,
HOTĂRĂȘTE:Respinge excepțiile invocate de către pârâți.Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta GEA REFRIGERATION ROMANIA – S.R.L., cu sediul în municipiul Cluj-Napoca, str. Bună Ziua nr. 34-36, etaj 3, județul Cluj, înmatriculată la Oficiul Registrului Comerțului de pe lângă Tribunalul Cluj cu nr. J12/2598/2002, având CUI RO15099337, cu sediul procesual ales la (…), în contradictoriu cu pârâții COMISIA NAȚIONALĂ DE STRATEGIE ȘI PROGNOZĂ, cu sediul în București, str. Cristian Popișteanu nr. 2-4, sectorul 1, cod poștal 010024, MINISTERUL FINANȚELOR, cu sediul în București, Bd. Libertății nr. 16, sectorul 5, cod poștal 050706, MINISTERUL MUNCII ȘI PROTECȚIEI SOCIALE, cu sediul în București, str. Dem. I. Dobrescu nr. 2-4, sectorul 1, cod poștal 010026, și MINISTERUL SĂNĂTĂȚII, cu sediul în București, str. Cristian Popișteanu nr. 1-3, sectorul 1, cod poștal 010024, și, în consecință:Constată nulitatea Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză nr. 239 din 24.07.2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri.Dispune anularea notei din anexa 6, cap. II, subcapitolul IV, secțiunea 1 din Ordinul ministrului finanțelor publice, al ministrului muncii și protecției sociale și al ministrului sănătății nr. 2.814/1.536/1.806/2020.Dispune anularea notei din anexa 6, cap. 2, subcapitolul 1, secțiunea A din Ordinul ministrului finanțelor publice, al ministrului muncii și protecției sociale și al ministrului sănătății nr. 1.942/979/819/2020.Obligă pârâții, în solidar, la plata către reclamantă a sumei de 16.845,25 lei, cheltuieli de judecată.Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare.Recursul se va depune, sub sancțiunea nulității, la Curtea de Apel Cluj.Pronunțată în data de 5 ianuarie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei.
PREȘEDINTE
DELIA MARUSCIAC
Grefier,
Andreea Dan

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește