RIL : Decizia nr. 9/2023 ICCJ. Interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019
|
Redacția Lex24 |
| Publicat in ICCJ: DECIZII, 15/05/2024 |
| |
Soluția:
Admite recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului şi, în consecinţă, stabileşte că:
Considerente:
[…] 82. Indemnizaţiile de 10.000 lei/lună pentru medicii veterinari au fost prevăzute începând cu data de 16.12.2019, când a intrat în vigoare Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative.83. Astfel, potrivit art. IV din acest act normativ:
„(1) Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 lei din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora.
(2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, direcţiile sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti atribuie medicilor veterinari organizaţi în condiţiile legii, pe bază de contract de concesiune cu durata de 5 ani, realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege.”
84. Conform expunerii de motive a Legii nr. 236/2019, contractarea activităţilor sanitar-veterinare s-a realizat şi se realizează şi în prezent de entităţi private pentru asistenţă medicală veterinară, cărora A.N.S.V.S.A. şi D.S.V.S.A. le impun condiţii obligatorii, însă pentru care medicii veterinari nu sunt remuneraţi. Printre aceste condiţii se numără: transportul probelor, ridicarea produselor şi tipizatelor necesare, formarea profesională aferentă activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, efectuarea catagrafiei animalelor în situaţii de urgenţă, participarea la şedinţe de instruire, eliberarea de certificate animalelor sacrificate ş.a.
85. Din analiza aspectelor de mai sus rezultă că Legea nr. 236/2019 a încercat remedierea de urgenţă a acestor probleme, tocmai pentru a asigura respectarea normelor europene şi pentru a se asigura supravegherea epidemiologică integrală a teritoriilor de către medicii veterinari. Totodată, pentru înlăturarea problemei suportării costurilor aferente unor activităţi obligatorii de către particulari, una dintre principalele modificări cuprinse în această lege a fost dată de introducerea dreptului medicilor veterinari de a obţine o indemnizaţie de 10.000 lei lunar, care să fie acordată în raport cu îndeplinirea unor condiţii de fond de către medicii veterinari, prevăzute în Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, în forma modificată de intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019.
86. Înalta Curte reţine că de esenţa dezlegării problemei de drept care a generat practica neunitară este a se stabili dacă dreptul medicilor veterinari de a beneficia de un sprijin financiar în cuantum de 10.000 de lei lunar stipulat la art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 este prevăzut cu suficientă claritate şi precizie de lege şi dacă este un drept necondiţionat, a cărui acordare să nu impună măsuri complementare de executare sau aplicare, măsuri care să facă indispensabilă, pentru recunoaşterea sa, adoptarea de norme metodologice.
87. Acest tip de raţionament este unul dezvoltat cu regularitate, inclusiv în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, atunci când se pune problema acordării unui drept recunoscut printr-o directivă netranspusă în dreptul intern. Astfel, Curtea a stabilit, în Hotărârea Van Duyn împotriva Home Office (Cauza 41/74, ECLI:EU:C:1974:133), că o directivă are un efect direct vertical, particularii putând valorifica în instanţă un drept acordat prin aceasta, dacă dispoziţiile acesteia sunt necondiţionate şi suficient de clare şi precise şi dacă statul membru nu şi-a îndeplinit obligaţia de a transpune directiva în termenul prevăzut.
88. În mod similar, în prezenta cauză, se pune problema dacă particularii ar putea valorifica în instanţă un drept recunoscut prin lege cu suficientă claritate şi precizie şi necondiţionat, dacă statul (în speţă Guvernul) nu şi-a îndeplinit obligaţia prevăzută de lege de a adopta în termenul legal normele metodologice.
89. Prin urmare, urmând un raţionament similar, în cele ce urmează se va analiza dacă dreptul medicilor veterinari de a beneficia de un sprijin financiar în cuantum de 10.000 de lei lunar stipulat la art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 este prevăzut cu suficientă claritate şi precizie de lege şi dacă este un drept necondiţionat, a cărui acordare să nu impună măsuri complementare de executare sau aplicare care să facă indispensabilă, pentru recunoaşterea sa, adoptarea de norme metodologice. În măsura în care aceste condiţii ar fi îndeplinite, autoritatea nu ar putea opune particularului propria culpă constând în tăcerea legislativă, iar dreptul său ar putea fi valorificat în instanţă în temeiul legii direct aplicabile, fără ca lipsa normelor metodologice să fie determinantă pentru recunoaşterea dreptului.
90. În analiza îndeplinirii condiţiilor mai sus menţionate, Înalta Curte reţine următoarele:
91. În primul rând, dreptul stipulat este prevăzut cu suficientă claritate şi precizie de lege.
92. Astfel, domeniul de aplicare al art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 este unul restrâns, constând în acordarea sumei de 10.000 lei/lunar/contract, în condiţiile definite de prevederea invocată, intervenind doar pentru contractele de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior şi până la momentul finalizării acestora.
93. Condiţiile de acordare a sumei de 10.000 de lei în baza art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 sunt distincte de condiţiile stabilite de art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, astfel cum au fost modificate prin art. I din Legea nr. 236/2019, care se referă la încheierea de contracte de concesiune pentru realizarea activităţilor menţionate în alineatul respectiv, art. IV alin. (2) din Legea nr. 236/2019 statuând atribuirea pe viitor a activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) prin contracte de concesiune încheiate pe o durată de 5 ani.
94. Conform textului legal, singura condiţie instituită de alin. (1) al art. IV pentru acordarea sumei este derularea unui raport juridic contractual având ca obiect executarea activităţilor sanitar-veterinare prevăzute la art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, medicul veterinar beneficiind de acest drept, stabilit prin lege, prin prisma asumării calităţii de concesionar şi a îndeplinirii corespunzătoare a obligaţiilor contractuale.
95. Deşi este vorba de o sumă de bani ce are acelaşi cuantum şi de acelaşi tip de activităţi, se face o distincţie, pe de o parte, între contractele aflate în derulare, pentru care medicii beneficiari sunt îndreptăţiţi la primirea sumei de 10.000 de lei lunar pentru îndeplinirea obligaţiilor referitoare la activităţile menţionate în art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, şi, pe de altă parte, contractele care se încheie după intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019, pentru realizarea aceloraşi activităţi. Astfel, dispoziţiile art. 15 modificate prin art. I din Legea nr. 236/2019 au vizat circumscripţiile sanitar-veterinare care vor face obiectul contractării, în condiţiile speciale impuse, vizând încheierea unor noi contracte şi modificarea celor deja încheiate.
96. La data intrării în vigoare a noilor prevederi existau însă deja contracte de concesiune sau de prestări servicii încheiate, prin prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 urmărindu-se tocmai reglementarea, cu caracter tranzitoriu, a situaţiei acestor contracte, care erau în continuare valabile şi în baza cărora trebuiau prestate aceleaşi servicii. Art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 conţine o reglementare tranzitorie vizând aplicarea prevederilor alin. (7) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, nou-introdus în structura Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 prin art. I pct. 2 din Legea nr. 236/2019, menite să ofere stabilitate actului normativ, ulterior modificării operate prin Legea nr. 236/2019, şi să asigure realizarea scopului în vederea căruia a fost adoptată noua reglementare de o manieră care să elimine un posibil tratament discriminatoriu între beneficiarii contractelor de concesiune vizate de art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, încheiate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, şi beneficiarii unor astfel de contracte încheiate anterior momentului adoptării modificării legislative.
97. Din analiza coroborată a dispoziţiilor art. IV alin. (1) şi art. I pct. 1 ale Legii nr. 236/2019 rezultă că legiuitorul a recunoscut dreptul medicilor veterinari de a beneficia de un sprijin financiar în cuantum de 10.000 de lei lunar nu cu intenţia de a gratifica cabinetele medicale veterinare, ci pentru remunerarea prestaţiilor medicilor veterinari constând în activităţile prevăzute la art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, respectiv: efectuarea, în exploataţiile nonprofesionale, a unor activităţi sanitar-veterinare cuprinse în programul acţiunilor de supraveghere, prevenire şi control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, precum şi a altor acţiuni prevăzute în alte programe naţionale, pe care Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor trebuie să le pună în aplicare.
98. Se poate observa că aceste activităţi sunt menţionate în ambele forme ale art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, atât în cea dinaintea modificării aduse prin Legea nr. 236/2019, cât şi în cea ulterioară acestei modificări.
99. Într-adevăr, prin anexa nr. 21 la Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, introdusă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, obligaţiile cabinetelor de medicină veterinară, ce revin acestora în temeiul contractelor subsecvente încheiate în baza acordurilor-cadru de servicii, stipulate de art. 15 alin. (2), astfel cum a fost modificat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, au fost detaliate şi expuse în amănunt (în art. 2 al anexei menţionate). Cu toate acestea, obligaţiile medicilor veterinari erau suficient conturate şi anterior acestui moment, astfel încât să se poată constata existenţa unui raport juridic în conţinutul căruia să se regăsească atât dreptul prestatorului de servicii de a obţine suma de 10.000 de lei, prevăzută de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, cât şi obligaţiile corelative acestui drept.
100. Astfel, legiuitorul a determinat atât cuantumul obiectului dreptului beneficiarilor menţionaţi, obiectul contraprestaţiilor ce trebuiau efectuate, precum şi, având în vedere caracterul tranzitoriu al normei de la art. IV alin. (1), durata pentru care urma să fie exercitat acest drept (până la finalizarea contractelor, prin ipoteză, încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi aflate în curs de executare).
101. Prin urmare, dreptul era conturat cu suficientă claritate şi precizie prin lege, respectiv prin art. IV alin. (1) al Legii nr. 236/2019.
102. În al doilea rând, adoptarea normelor metodologice nu avea un caracter determinant pentru acordarea dreptului, adoptarea unor norme complementare de aplicare sau executare a legii nefiind absolut necesară pentru determinarea existenţei înseşi a dreptului.
103. Aşa cum se arată şi în Decizia nr. 7/2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii: „… nu se poate condiţiona acordarea unui drept sau spor prevăzut de lege pentru motivul că, în organizarea executării legii, autoritatea publică centrală nu respectă termenul stabilit în lege pentru emiterea ordinului de aprobare a normelor, regulamentelor, instrucţiunilor şi ghidurilor de bune practici, acest comportament al autorităţii contravenind principiului supremaţiei legii” (paragraful 55); „Or, neîndeplinirea de către o autoritate publică a unei obligaţii legale de a emite acte administrative cu caracter normativ nu poate conduce la suprimarea drepturilor şi sporurilor prevăzute de legea în aplicarea căreia trebuiau emise normele sau amânarea îndelungată a acordării lor, atâta vreme cât legea este în vigoare” (paragraful 62).
104. Aplicând prezentei cauze raţionamentul dezvoltat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea recursului în interesul legii prin Decizia nr. 7/2021, se poate observa că suma de 10.000 de lei lunar putea fi acordată efectiv în lipsa normelor metodologice la care face referire art. V din Legea nr. 236/2019, prin aplicarea directă a prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019. Astfel, textul menţionat prevede expres şi delimitează strict sfera beneficiarilor dreptului menţionat, respectiv beneficiari ai contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, precum şi cuantumul sumei cuvenite – 10.000 lei lunar.
105. În situaţia de faţă, exercitarea puterii discreţionare a Guvernului privind adoptarea normelor metodologice la care fac referire prevederile art. V din Legea nr. 236/2019 era limitată prin lege, acesta neavând o marjă de apreciere asupra emiterii sau neemiterii acestor norme şi asupra termenului de emitere, modul de formulare a art. V fiind categoric „va elabora”, şi nu „va aprecia asupra oportunităţii adoptării” sau „într-un termen rezonabil”.
106. Din contră, raţionamentul şi argumentele folosite în Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (menţionată mai sus la paragraful 56) nu pot fi valorificate în prezenta cauză. Spre deosebire de situaţia de faţă, în speţa respectivă s-a apreciat că „normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control” (paragraful 67), având în vedere că „prin art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 se menţionează faptul că «normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în lei, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control».” (paragraful 66)
107. Situaţia este cu totul alta în cauza de faţă, normele metodologice neavând un rol determinant pentru acordarea dreptului, reglementarea acestuia prin lege fiind una suficient de clară şi precisă.
108. În expunerea de motive a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020 se precizează că prin Legea nr. 236/2019 a fost prevăzută acordarea unei sume de 10.000 lei, lunar, beneficiarilor contractelor încheiate în vederea realizării activităţilor sanitar-veterinare publice, arătându-se că acest aspect este insuficient reglementat la nivel de legislaţie primară. Insuficienta reglementare nu justifică însă neaplicabilitatea unui text de lege, iar potrivit principiului neretroactivităţii legii, normele metodologice prevăzute de art. V urmau, în principal, să reglementeze amănunţit contractele ce urmau să se încheie în viitor, neputând, teoretic, interfera în privinţa aplicării art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 într-un mod determinant pentru individualizarea, existenţa, cuantumul, obiectul şi exerciţiul dreptului prevăzut de această normă.
109. Această interpretare este susţinută şi de motivele emiterii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, act normativ prin care s-a abrogat art. V din Legea nr. 236/2019 referitor la elaborarea normelor metodologice, fiind instituit un cadru legislativ primar pentru recunoaşterea beneficiului, aplicabil doar raporturilor juridice încheiate după intrarea sa în vigoare. Astfel, normele metodologice ce ar fi trebuit adoptate de Guvern în temeiul art. V din Legea nr. 236/2019 au fost adoptate ulterior printr-un act de legislaţie primară, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020. Aşa cum rezultă din anexa în forma de la data intrării în vigoare a acestui act normativ, anexă care reprezintă anexa nr. 21 la Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, intitulată „Prevederi specifice de aplicare a art. 15 din ordonanţă”, aceasta priveşte în mod preponderent şi reglementează într-un mod amplu încheierea şi executarea contractelor subsecvente acordurilor-cadru de servicii, vizând, aşadar, contractele ce urmau să fie încheiate. Normele din această anexă [art. 5 alin. (1) lit. b) şi art. 8 alin. (7) cu referire la art. 8 alin. (1)-(6) şi art. 6], referitoare la contractele în derulare, aflate în sfera de aplicare a art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, sunt punctuale şi nu sunt de natură a conduce la concluzia că anterior, în lipsa acestora, dreptul prevăzut de art. IV alin. (1) nu ar fi existat sau ar fi fost unul virtual. Prin urmare, nici cuprinsul normelor ulterior adoptate nu este de natură a susţine aprecierea că, în lipsa acestora, anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 nu ar fi putut fi aplicate. Normele menţionate nu privesc şi nu concretizează obiectul obligaţiilor medicilor veterinari în considerarea căruia legiuitorul a prevăzut plata lunară a sumei de 10.000 de lei, nu le modifică şi nu introduc condiţii privind îndeplinirea acestora, ci prevăd aspecte formale, de ordin procedural, privind probarea executării obligaţiilor contractuale, referitoare la decontul (de altfel, reglementat şi de Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 106/2015 pentru aprobarea Procedurii privind decontarea acţiunilor sanitar-veterinare cuprinse în Programul acţiunilor de supraveghere, prevenire şi control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 769 din 15 octombrie 2015) şi documentele justificative a căror întocmire era necesară pentru obţinerea sumei de 10.000 de lei lunar şi, respectiv, clauza penală referitoare la situaţii specifice privind neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către medicul veterinar.
110. Pe cale de consecinţă, având în vedere lipsa caracterului determinant al normelor metodologice pentru acordarea dreptului în discuţie, nu s-ar putea susţine că acordarea dreptului în lipsa acestor norme ar fi contrară Deciziei nr. 820 din 3 iulie 2008 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008, întrucât nu se pune problema anulării ori a refuzului de aplicare a unor acte normative cu putere de lege, pentru motivul că sunt discriminatorii, şi nici a înlocuirii cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative, ci a aplicării întocmai a dispoziţiilor legale primare incidente, care, prin claritatea şi precizia acestora, fac ca legislaţia secundară, ce ar fi trebuit adoptată potrivit art. V din Legea nr. 236/2019, să nu fie determinantă pentru naşterea însăşi a dreptului şi pentru stabilirea conţinutului exact al acestuia.
111. În al treilea rând, dreptul de a primi această indemnizaţie nu este condiţionat de adoptarea normelor metodologice sau de vreo altă condiţie ce ar urma să fie stabilită în concret prin acestea şi care să facă, astfel, necesară adoptarea de norme complementare în aplicarea şi executarea legii, fără de care dreptul nu ar putea fi acordat.
112. Potrivit art. IV din această lege, raportat la art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, acordarea dreptului presupune, în principal, existenţa unui contract de concesiune (sau de prestări servicii în reglementarea anterioară) pentru „efectuarea în exploataţiile nonprofesionale a unor activităţi sanitar-veterinare cuprinse în programul acţiunilor de supraveghere, prevenire şi control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, precum şi a altor acţiuni prevăzute în alte programe naţionale”. Totodată, art. IV din Legea nr. 236/2019 stabileşte că vor primi lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 lei din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei de 16.12.2019 – data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2020 -, în măsura în care realizează activităţile stipulate la art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004.
113. Din cuprinsul art. 15 alin. (7) al Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 reiese că, pentru a fi acordată indemnizaţia de 10.000 lei, medicul veterinar trebuie să asigure un program zilnic de 8 ore, cu excepţia zilelor de sâmbătă şi duminică.
114. În continuare, art. V din Legea nr. 236/2019 precizează că, în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii, Guvernul, la propunerea Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, va elabora normele metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, aprobate prin hotărâre a Guvernului.
115. Textul nu condiţionează însă intrarea în vigoare a legii sau acordarea drepturilor beneficiarilor contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii stipulate în art. IV din Legea nr. 236 din 11 decembrie 2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 de elaborarea acestor norme metodologice.
116. Mai mult, nu există o relaţie clar stabilită între dreptul stipulat la art. IV, care vizează o situaţie tranzitorie, şi obligaţia statului stipulată la art. V pentru viitor. Cerinţa impusă de art. V din Legea nr. 236/2019 nu condiţionează modul de aplicare a art. IV alin. (1) din aceeaşi lege, care, oricum, are un domeniu restrâns de aplicare, exclusiv la contractele aflate în derulare, ci vizează, în principal, elaborarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004, inclusiv a art. 15 din aceasta, astfel cum a fost modificat prin art. I din Legea nr. 236/2019, respectiv procedura de încheiere a contractelor pe viitor şi condiţiile de derulare a acestora pentru acordarea sumei de 10.000 lei lunar.
117. Altfel spus, dreptul de creanţă în discuţie este, potrivit legii, pur şi simplu, neafectat de vreo condiţie legală, iar elementele care privesc exercitarea dreptului rezultă, de asemenea, direct din lege. Art. V din Legea nr. 236/2019 nu are semnificaţia unei restrângeri a exercitării drepturilor de creanţă rezultate din contractele aflate în discuţie, pentru că nu condiţionează acordarea sumei de 10.000 de lei lunar de adoptarea legislaţiei secundare şi nici nu amână intrarea în vigoare a unor dispoziţii pe o anumită durată, respectiv nu condiţionează momentul intrării în vigoare de un anumit eveniment, asemenea opţiuni ale legiuitorului nerezultând expres din cuprinsul textului în discuţie.
118. Prin urmare, faptul că aceste norme metodologice nu au fost elaborate în termenul stabilit de lege, de 90 de zile de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019, nu poate constitui un impediment la recunoaşterea acestor drepturi.
119. Normele metodologice sunt acte administrative care au rolul de a prevedea măsuri de aplicare şi punere în executare în concret a dispoziţiilor actelor normative pentru care au fost emise şi nu pot adăuga la lege, nu pot contrazice legea şi nu pot anihila un drept recunoscut, astfel încât dreptul beneficiarilor la acordarea sumei de 10.000 lei lunar este un drept recunoscut şi viabil.
120. Respectând ierarhia actelor normative prevăzută de Constituţia României, republicată, şi de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), normele metodologice nu pot adăuga, restrânge sau modifica dispoziţia legală pe care o explicitează şi a cărei executare o asigură. În acest sens, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede: „(3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.”
121. Prin urmare, atâta vreme cât dreptul prevăzut prin lege este unul necondiţionat şi poate fi determinat din cuprinsul textului de lege cu suficientă claritate şi precizie, simpla omisiune a autorităţii chemate a elabora normele de aplicare a textului de lege nu poate conduce la anularea dreptului deja recunoscut prin efectul legii. Interpretarea contrară nu poate fi acceptată întrucât sugerează neaplicarea unor dispoziţii legale, clare şi necondiţionate, pentru simplul motiv că autoritatea abilitată de legiuitor nu a elaborat normele de aplicare a acestor dispoziţii, norme care oricum nu puteau nici modifica dreptul stabilit legal şi nici adăuga condiţii suplimentare celor stabilite de lege.
122. Este important de precizat că, în materia contenciosului administrativ, neîndeplinirea de către o autoritate publică a unei obligaţii într-un termen legal (de exemplu, nesoluţionarea unei cereri în termen legal) nu stinge acea obligaţie, iar îndeplinirea tardivă a obligaţiei de emitere a unui act administrativ nu constituie motiv de anulare a actului, ci, eventual, de acordare de despăgubiri pentru prejudiciul creat şi, după caz, poate reprezenta temei pentru atragerea răspunderii disciplinare a funcţionarului public.
123. Legiuitorul nu a prevăzut în textul Legii nr. 236/2019 vreo dispoziţie legală care să condiţioneze amânarea intrării în vigoare şi aplicarea prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 de emiterea vreunui act normativ ulterior şi niciun alt text legal nu împiedică în mod expres aplicarea prevederilor art. IV alin. (1) în lipsa elaborării normelor metodologice.
124. În plus, lipsa normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 nu poate fi imputabilă beneficiarilor dreptului conferit de art. IV din Legea nr. 236/2019, dacă aceştia şi-au îndeplinit obligaţiile reglementate de actul normativ care le conferea dreptul la plata pentru serviciile efectuate. Tăcerea legislativă pe un interval de aproximativ opt luni nu poate fi interpretată în defavoarea beneficiarilor dispoziţiei legale prevăzute de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, neputând fi lăsată la aprecierea Guvernului sau a Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor (în sarcina căreia era responsabilitatea elaborării acestor norme) respectarea termenului prevăzut de lege pentru adoptarea acestor norme, cu afectarea drepturilor prevăzute de lege, culpa autorităţii executive în realizarea demersurilor necesare pentru executarea legii neputând înlătura de la aplicare o dispoziţie legală imperativă.
125. O interpretare contrară ar fi de natură să conducă la situaţia inacceptabilă în care obligaţia de a presta activitate în temeiul contractelor de concesiune s-a născut la momentul intrării în vigoare a legii, fără realizarea plăţii efective a prestaţiilor pentru activitatea realizată.
126. O astfel de interpretare ar putea constitui o ingerinţă în dreptul beneficiarilor consacrat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
127. Astfel, în sensul instrumentului european de protecţie a dreptului de proprietate, pentru ca o creanţă să poată fi considerată „activ” care intră sub incidenţa art. 1 din Protocolul nr. 1 menţionat anterior, reclamantul trebuie să probeze faptul că are un temei suficient în dreptul intern, de exemplu, în cazul în care există o jurisprudenţă constantă a instanţelor naţionale care să o confirme [Kopecký împotriva Slovaciei (MC), pct. 52; Plechanow împotriva Poloniei, pct. 83; Vilho Eskelinen şi alţii împotriva Finlandei (MC), pct. 94; Anheuser-Busch Inc. împotriva Portugaliei (MC), pct. 65; Haupt împotriva Austriei (dec.), pct. 47; Radomilja şi alţii împotriva Croaţiei (MC), pct. 142)]. Atunci când acest lucru a fost făcut, poate fi adus în discuţie conceptul „aşteptare legitimă” [Draon împotriva Franţei (MC), pct. 65]. În ceea ce priveşte creanţele, conceptul „aşteptare legitimă” se referă, de asemenea, la modul în care creanţa clasificată drept „activ” ar fi tratată în temeiul dreptului intern şi, în special, la faptul că jurisprudenţa constantă a instanţelor naţionale ar continua să fie aplicată în acelaşi mod [Kopecký împotriva Slovaciei (MC), pct. 48].
128. În acord cu jurisprudenţa europeană, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie consideră că acest drept nu este unul virtual, ci un drept de creanţă stabilit cu suficientă precizie în dreptul intern şi care ar intra sub protecţia conferită de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel încât faptul că era prevăzută obligaţia adoptării ulterioare a unor norme metodologice nu înseamnă că beneficiarul nu era îndreptăţit la acordarea dreptului prevăzut de lege.
129. Mai mult, art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 este în continuare în vigoare, norma nefiind abrogată expres sau implicit, ceea ce confirmă raţionamentul potrivit căruia beneficiarii s-ar putea prevala de protecţia conferită de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, putând fi consideraţi a avea un bun în sensul Convenţiei.
130. În acord cu jurisprudenţa Curţii, întrucât acordarea dreptului la plata sumei de 10.000 de lei lunar, în ipoteza normei conţinute de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, s-a făcut prin lege, restrângerea acestuia ar trebuie să se facă tot prin lege.
131. Şi la momentul intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020 s-au recunoscut în continuare efectele produse de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, având în vedere că pct. IV din această ordonanţă de urgenţă a abrogat doar alin. (2) al art. IV din Legea nr. 236/2019, precum şi art. V, nu şi art. IV alin. (1). Mai mult, prin art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020 (în redactarea anterioară modificărilor aduse prin Legea de aprobare nr. 291/2020) s-a prevăzut: „Contractele pentru efectuarea activităţilor sanitar-veterinare prevăzute la art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, aflate în curs de derulare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, îşi păstrează valabilitatea şi continuă să producă efecte potrivit prevederilor legale în vigoare la data încheierii lor, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative.”
132. Chiar dacă priveşte un moment situat ulterior, Legea nr. 291/2020, de aprobare cu modificări şi completări a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, confirmă voinţa legiuitorului în sensul susţinerii primei orientări a jurisprudenţei. Prin articolul unic punctul 8 al Legii nr. 291/2020 a fost modificat art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, textul primind o redactare care confirmă, încă o dată, posibilitatea aplicării directe a dispoziţiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, astfel: „(1) Contractele de concesiune, precum şi cele de prestări servicii, încheiate pentru efectuarea activităţilor sanitar-veterinare prevăzute la art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, aflate în curs de derulare, îşi păstrează valabilitatea şi continuă să producă efecte potrivit prevederilor legale în vigoare la data încheierii lor. (2) Contractelor menţionate la alin. (1), indiferent de valoarea lor, li se aplică prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative, cu modificările ulterioare, precum şi prevederile art. 8 alin. (1)-(6) din anexa la prezenta ordonanţă de urgenţă.”
133. Aşadar, prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 au rămas neschimbate de la intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până în prezent, fiind o normă neabrogată, iar efectele lor au fost confirmate şi consolidate prin art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, legiuitorul neabrogându-le şi nereglementând, printr-o nouă normă din conţinutul acestui din urmă act normativ, prevederi similare, ci făcând trimitere la acestea. Prin referirile la acestea în cuprinsul art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, atât în varianta iniţială a acestuia, cât şi în forma pe care a primit-o în urma modificării lui prin Legea nr. 291/2020, legiuitorul a recunoscut, în continuare, efectele produse de aceste prevederi, urmând ca, suplimentar, de la momentul intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020 şi, respectiv, a legii de aprobare a acesteia, Legea nr. 291/2020, contractelor în derulare să li se aplice şi normele prevăzute de aceste acte normative referitoare la documentele justificative şi modul de întocmire a decontului, precum şi clauza penală.
134. Prin urmare, interpretarea din cea de-a doua orientare jurisprudenţială, în sensul neaplicabilităţii art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 în perioada 16 decembrie 2019-23 iulie 2020, lipseşte de efecte o prevedere legală care s-a aflat şi se află în vigoare.
135. Astfel, pentru perioada intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020, respectiv perioada 16.12.2019-24.07.2020, acordarea dreptului reglementat de prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 nu era condiţionată de îndeplinirea vreunei condiţii de ordin material sau procedural, prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117 din 22 iulie 2020 neputând fi aplicate retroactiv. Faptul că era prevăzută obligaţia adoptării ulterioare a unor norme metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 nu înseamnă că beneficiarii legii nu erau îndreptăţiţi la primirea sumei prevăzute de lege, mai ales în contextul în care eventualele norme metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 nu ar fi putut adăuga la lege.
136. Mai mult, alineatul (2) al articolului IV din Legea nr. 236/2019 nu prevedea în mod expres condiţionarea naşterii dreptului de adoptarea normelor metodologice, fiind, de altfel, abrogat prin art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117 din 22 iulie 2020.
137. În concluzie, având în vedere considerentele anterior expuse, în temeiul prevederilor art. 517 din Codul de procedură civilă, se va admite recursul în interesul legii, urmând a se stabili că beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 291 din 15 decembrie 2020 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020 şi aflate în derulare sunt îndreptăţiţi la acordarea sumei de 10.000 lei lunar din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, stabilită în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada 16.12.2019-23.07.2020, şi în absenţa adoptării normelor metodologice de aplicare, dacă sunt îndeplinite condiţiile stipulate de textul de lege referitoare la existenţa contractului şi îndeplinirea obligaţiilor contractuale stipulate, prevederi ce sunt suficient de clare, precise şi necondiţionate pentru a se putea considera că dreptul de creanţă al beneficiarilor s-a născut direct în temeiul legii şi reprezintă un bun şi se bucură de protecţia conferită de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. […]
Publicat in: M.Of. nr. 672 din 21 iulie 2023.
Sursa: scj.ro, Buletinul Jurisprudentei 2023
Editor-coordonator în materie civilă
Judecător Elena Carmen Popoiag, Preşedintele Secţiei I civile a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
Editor-coordonator în materie penală:
Judecător Eleni Cristina Marcu, Preşedintele Secţiei penale a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
Editori:
Andreea Pandrea, magistrat-asistent - Direcţia legislaţie, jurisprudenţă şi contencios, Serviciul pentru studiul şi unificarea jurisprudenţei
Alexandru Lungu, magistrat-asistent - Direcţia legislaţie, jurisprudenţă şi contencios, Serviciul pentru studiul şi unificarea jurisprudenţei