OPINIE CONCURENTĂ din 4 mai 2017

*) Opinie concurentă la Decizia nr. 304, transmisă de Curtea Constituțională prin Adresa nr. 9.675 din 21 noiembrie 2018 ulterior publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 5 iulie 2017.Deși împărtășim soluția de respingere ca inadmisibilă a excepției de neconstituționalitate pronunțată de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, considerăm că motivarea acesteia trebuia să se limiteze strict la susținerea acestui dispozitiv, având în vedere regimul juridic al cauzelor de inadmisibilitate, precum și specificul efectelor juridice ale deciziilor Curții Constituționale, astfel cum vom arăta în ceea ce urmează.I.Regimul juridic al cauzelor de inadmisibilitate cu specială referire la prezenta cauză 1.Aspecte generale Cauzele de inadmisibilitate sunt motive legale ce împiedică declanșarea sau extinderea procedurii de control a constituționalității legilor. Fie că sunt reglementate expres de lege, fie că sunt stabilite pe cale jurisprudențială, cauzele de inadmisibilitate au caracter imperativ. Ca urmare, Curtea trebuie să procedeze în mod obligatoriu la examinarea admisibilității sesizărilor care îi sunt adresate, ca etapă prealabilă examinării fondului lor, iar în situația în care identifică existența unei astfel de cauze, să procedeze la respingerea sesizării ca inadmisibilă. Aceasta cu atât mai mult atunci când este vorba despre întinderea competenței Curții Constituționale, asupra căreia numai Curtea poate să decidă. În această privință, cauzele de inadmisibilitate se constituie într-un veritabil instrument de autolimitare, menit să mențină Curtea Constituțională în granițele rolului său constituțional, și să o ferească de orice implicare în dispute străine de realizarea acestuia.^1^1 A se vedea opinii în același sens exprimate de judecători ai Curții Constituționale, de exemplu, prof. univ. dr. Mona Maria Pivniceru, prof. univ. dr. Tudorel Toader, opinie concurentă la Decizia Curții Constituționale nr. 548 din 15 iulie 2015. … 2.Caracterul atipic al considerentelor prezentei decizii de inadmisibilitate În prezenta cauză, Curtea Constituțională a examinat criticile formulate de Avocatul Poporului, conchizând în mod corect, cu privire la fiecare dintre acestea, că nu sunt de competența sa, ci a altor autorități publice. Suntem de acord cu concluziile astfel enunțate.Distinct însă de considerentele care explică lipsa de competență a Curții în raport cu criticile autorului excepției, adică distinct de acele considerente care susțin dispozitivul de inadmisibilitate, Curtea a mai reținut și alte considerente, care nu își găsesc locul în cadrul unei decizii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca inadmisibilă. Aceste considerente, la care ne vom referi punctual în continuare, nu au legătură cu dispozitivul deciziei și tind să acrediteze un regim juridic al deciziilor de inadmisibilitate, regim fără suport constituțional și legal.  … 3.Lipsa de coerență legislativă a cărei constatare excedează competenței Curții Constituționale. Considerente care obligă însă autoritățile competente să „unifice“ legislația în materie Astfel, cu privire la prima critică a Avocatului Poporului, constând în compararea condițiilor necesar a fi întrunite pentru accederea la funcțiile sau demnitățile publice din cadrul celor trei puteri ale statului, Curtea a statuat în mod corect că vizează o pretinsă lipsă de coerență legislativă, aspect care intră în competența Parlamentului și a Consiliului Legislativ, iar nu a Curții Constituționale. Totodată însă, la paragraful 28, Curtea renunță la exprimarea sub semnul ipoteticului, reținând ritos că „nu ne aflăm în prezența unei chestiuni de constituționalitate, ci a unei simple contrarietăți între norme legale din același domeniu.“ Așadar, chiar dacă afirmă în mod corect că nu este competentă să controleze pretinsa lipsă de coerență legislativă, Curtea constată existența unei „contrarietăți“, stabilind obligația Parlamentului și Consiliului Legislativ de a „unifica legislația“ în materie (finalul paragrafului 27). Mai mult, la finalul paragrafului 28, Curtea stabilește obligația Parlamentului de a realiza „o corelare necesară între condițiile de acces în funcția de membru al Guvernului și cea de membru al Parlamentului“, reținând faptul că „cele două funcții devin incompatibile prin efectul unei legislații infraconstituționale, în sensul că legea impune condiții suplimentare care le face de jure incompatibile de a fi exercitate simultan.“ Or, astfel de considerente nu susțin dispozitivul de inadmisibilitate, ci ar fi susținut o eventuală decizie de admitere a excepției de neconstituționalitate. Numai în situația în care, declarându-se competentă, Curtea ar fi constatat o incoerență legislativă contrară normelor constituționale, așadar ar fi constatat o încălcare a Constituției, ar fi putut reține obligația autorităților menționate, impusă de art. 147 alin. (4) din Constituție (iar nu de Curtea Constituțională), de a pune în acord normele neconstituționale cu prevederile Legii fundamentale în sensul precizat de Curte. Ca urmare, aceste considerente nu ar fi trebuit să se regăsească, în această redactare, în prezenta decizie. Curtea nu poate impune obligații unor autorități publice câtă vreme ea însăși, în cuprinsul aceleiași decizii, a constatat că nu este competentă să o facă. În plus, astfel de considerente nu ar fi putut susține nici măcar o decizie de admitere a excepției de neconstituționalitate, întrucât se bazează pe o premisă greșită, și anume că funcțiile de membru al Guvernului și cea de parlamentar ar trebui exercitate simultan, în toate cazurile, ceea ar impune, în mod firesc, compatibilitatea condițiilor de acces în privința lor. Altfel spus, Curtea se raportează la un Guvern alcătuit numai din miniștri care au calitatea de parlamentar. Or, Constituția stabilește doar o posibilitate în acest sens, iar nu o condiție/obligație de a ocupa simultan cele două demnități publice [art. 71 alin. (2) și art. 105 alin. (1) din Constituție]. … 4.Interpretarea și aplicarea legii excedează competenței Curții Constituționale. Considerente prin care însă Curtea, coroborând normele criticate cu cele ale Codului penal, stabilește o interpretare obligatorie a acestora. Cu privire la a doua critică formulată de Avocatul Poporului, vizând o lipsă de previzibilitate a sintagmei criticate deduse judecății, Curtea reține în mod corect că aceasta este o problemă de interpretare și aplicare a legii (paragraful 30), subsumând-o acelorași cauze de inadmisibilitate ce vizează lipsa sa de competență. În continuare însă, pe parcursulparagrafelor 30-38, Curtea realizează interpretarea obligatorie a normei criticate, cu raportare la art. 4,art. 152 alin. (1) și, respectiv, art. 165-171 din Codul penal, conchizând că „sintagma «nu au suferit condamnări penale» încetează să mai constituie o interdicție la dobândirea calității de membru al Guvernului în ceea ce privește persoanele care cad sub incidența/sunt beneficiare ale unei legi de dezincriminare sau de amnistie sau care au fost reabilitate printr-o hotărâre judecătorească definitivă, persoane cu privire la care condamnarea penală încetează să mai producă efectele extrapenale prevăzute de lege.“ Mai mult, Curtea subliniază că orice altă interpretare dată sintagmei în cauză „ar fi contrară literei și spiritului Constituției“ (paragraful 37), realizând în continuare un veritabil test de proporționalitate (paragraful 38) menit să susțină neconstituționalitatea sintagmei criticate, întro altă interpretare decât cea conferită, cu caracter obligatoriu, de însăși Curtea Constituțională. Or, astfel de considerente nu își au locul într-o decizie de inadmisibilitate, ci eventual într-o decizie de admitere a excepției de neconstituționalitate, în care Curtea ar fi putut stabili interpretarea constituțională a sintagmei criticate, eliminând-o pe cea contrară Constituției. Cât privește, în sine, tezele cuprinse în aceste considerente, considerăm că nu pot fi primite. În opinia noastră, nu suntem nici în prezența unei lipse de coerență legislativă și nici în prezența unei norme lipsite de claritate. Dacă ar fi fost astfel, Curtea Constituțională ar fi admis excepția de neconstituționalitate, întrucât ambele critici antamează aspecte ale principiului securității juridice. Curtea Constituțională a reținut însă că este vorba strict de legiferare (adică de opțiunea legiuitorului în privința unei soluții legislative), respectiv de interpretare și aplicare a legii criticate. Iar autoritățile chemate să interpreteze și să aplice sintagma criticată trebuie să realizeze aceste operațiuni cu respectarea principiilor legalității și loialității constituționale. Ele trebuie să aibă în vedere rațiunea reglementării, și anume asigurarea integrității persoanei care ocupă funcția de membru al Guvernului, nevoia de a asigura protecția prestigiului funcției de demnitate publică, în considerarea specificului acestei funcții, diferită de cele de demnitate publică alese. Or, săvârșirea unei fapte penale pentru care există sau a existat o condamnare definitivă plasează prin ea însăși persoana în cauză în afara cadrului legal de exercitare a funcției, descalificând-o pe aceasta din punct de vedere legal și moral pentru ocuparea unei astfel de demnități (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 536 din 6 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 21 septembrie 2016, Decizia nr. 654 din 8 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 26 ianuarie 2017). Așa fiind, nu prezintă relevanță distincția referitoare la forma de vinovăție cu care a fost săvârșită infracțiunea. Tot astfel, prezumția de bună- credință și de loialitate în exercitarea unei asemenea demnități publice au fost practic desființate ca efect al hotărârii de condamnare, așa încât, indiferent dacă o astfel de persoană a fost reabilitată, nu i se mai poate încredința exercițiul autorității publice. Conceptul „statului de drept“ consacrat de art. 1 alin. (3) din Constituție presupune capacitatea statului de a crea mijloacele pentru a spori încrederea cetățenilor în instituțiile și autoritățile publice. Aceasta presupune obligația statului de a impune standarde etice și profesionale, în special celor chemați să îndeplinească activități ori servicii de interes public și cu atât mai mult celor care înfăptuiesc acte de autoritate publică. Cu privire la instituția reabilitării observăm că a fost creată pentru a încuraja comportamentul licit pentru viitor, pentru ștergerea unui trecut nedemn și pentru obținerea unui statut de încredere și demnitate în relațiile cu ceilalți membri ai societății. Reabilitarea, atât cea de drept, cât și cea judecătorească, nu șterge condamnarea. Aceasta rămâne o realitate judiciară ce nu poate fi desființată decât în cazul admiterii unei căi de atac extraordinare prin care s-ar recunoaște nevinovăția celui condamnat. Reabilitarea, ca și amnistia, prescripția și alte cauze care înlătură aplicarea, executarea și consecințele pedepsei, reprezintă o renunțare din partea societății (statului) – pentru rațiuni conforme scopului represiunii – la măsurile de precauție luate față de fostul condamnat. Aceasta nu înseamnă însă și îndreptățirea de a ocupa funcții de demnitate publică, unde exigențele de integritate trebuie aplicate în cel mai înalt grad. …  … II.Obligativitatea erga omnes a deciziilor Curții Constituționale, în unitatea dată de considerentele și dispozitivul acestoraConsiderăm că se impun, în context, o serie de precizări referitoare la efectele deciziilor Curții Constituționale, din perspectiva atipicului considerentelor prezentei decizii de inadmisibilitate și a forței juridice pe care Curtea le-o acreditează, prin inserarea, în finalul deciziei, a sublinierii caracterului obligatoriu atât al dispozitivului, cât și al considerentelor deciziilor sale (paragraful 44).Astfel, potrivit art. 147 alin. (4) din Constituția României: „Deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor“.Într-o jurisprudență constantă, începând cu Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1/1995^2, Curtea a statuat că puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta3. În consecință – a reținut Curtea -, atât Parlamentul, cât și Guvernul, respectiv autoritățile și instituțiile publice trebuie să respecte întru totul atât considerentele, cât și dispozitivul deciziilor pe care Curtea Constituțională le pronunță.^2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995.^3 De exemplu, Decizia nr. 196/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 231 din 22 aprilie 2013, Decizia nr. 163/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 4 aprilie 2013, Decizia nr. 102/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 208 din 12 aprilie 2013, Decizia nr. 1.039/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013, Decizia nr. 536/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 7 iulie 2011, Decizia nr. 414/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 415/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010.Referindu-se la obligativitatea, deopotrivă, a considerentelor cuprinse în deciziile sale, Curtea a avut mereu în vedere în mod evident acele considerente care, în înlănțuirea logicii argumentării, realizează fundamentarea dispozitivului deciziei Curții, pentru că numai despre acelea se poate susține că „sprijină“ dispozitivul. Această circumstanțiere lipsește din paragraful 44 al prezentei decizii, acreditându-se astfel ideea falsă că toate considerentele cuprinse în decizie ar fi obligatorii.Or, abordând problematica precedentului judiciar, respectiv a forței obligatorii a acestuia (cum este și cazul deciziilor Curții Constituționale), și doctrina^4 subliniază că ar fi greșit să concluzionăm că tot ceea ce conține o decizie are o pondere egală. Opinia tradițională este că trebuie realizată diferența între ratio decidendi al unei hotărâri a instanței, adică parte obligatorie („considerentele care susțin dispozitivul“, în sensul jurisprudenței constante a Curții Constituționale), și obiter dicta, adică partea fără caracter obligatoriu, cuprinzând remarci, opinii, aspecte care nu susțin prin ele însele dispozitivul.^4 Ian McLeod, Ratio Decidendi and Obiter Dictum, Macmillan Law Masters, pp. 137-152, https://link.springer.com/chapter/10.1007%2F978-1-349-14289-7_10Au putere obligatorie și considerentele, atunci când sunt avute în vedere acele considerente în lipsa cărora nu ar fi posibila înțelegerea dispozitivului hotărârii. Doctrina și practica judiciară au statuat că acest tip de considerente reprezintă considerente decisive, adică acelea care constituie susținerea necesară a dispozitivului, făcând corp comun cu acesta. Cu alte cuvinte, sunt obligatorii considerentele unei hotărâri judecătorești care constituie susținerea necesară a dispozitivului, făcând corp comun cu acesta, iar nu cele care excedează acestui dispozitiv, cu atât mai puțin cele care, precum în prezenta decizie, îl contrazic.De principiu, ținând seama de faptul că deciziile Curții Constituționale se adresează tuturor destinatarilor normelor juridice, indiferent de pregătirea juridică, la pronunțarea și redactarea oricărei decizii, este necesar ca instanța de contencios constituțional să realizeze o cât mai clară „legătură“ între considerente și dispozitiv, cu evidențierea considerentelor obligatorii și a eventualelor considerente obiter dicta, care nu au forță juridică obligatorie. Curtea trebuie să se poziționeze, deopotrivă, în postura destinatarilor deciziei, cerințele de claritate și precizie, pe care însăși Curtea le-a dezvoltat în aplicarea principiului securității juridice, fiindu-i deopotrivă aplicabile. Motivarea clară, accesibilă, coerența și logica argumentării, înlănțuirea considerentelor care susțin dispozitivul și care devin, deopotrivă cu acesta, obligatorii – sunt imperative pe care Curtea trebuie să le aibă în vedere, pentru a evita situații în care chiar actele sale să devină subiect de interpretări divergente. În plus, prin crearea unor conexiuni logice indestructibile între considerentele obligatorii și dispozitivul deciziilor, se evită procedeul periculos al „decupării“ unor considerente, chiar obiter dicta, și al utilizării lor în contexte diferite, acreditând ideea obligativității lor, de natură să creeze insecuritate juridică, prin fundamentarea unor raționamente juridice pe premise false.Or, în prezenta cauză, Curtea Constituțională a pronunțat o soluție de inadmisibilitate, din rațiuni ce țin de lipsa competenței sale, iar considerentele care susțin acest dispozitiv (fiind, deci, obligatorii) sunt doar cele care explică soluția de inadmisibilitate. În opinia noastră, doar aceste considerente trebuiau să se regăsească în motivarea deciziei.Amplele considerente cuprinse în aceeași decizie, pe care le-am analizat punctual, și care constată, de fapt, temeinicia criticilor de neconstituționalitate, stabilind obligații ferme în sarcina autorităților publice, excedează dispozitivului, putând avea, cel mult, caracter obiter dicta, din perspectiva clasificării doctrinare arătate. În opinia noastră însă, ele nu trebuiau și nu trebuie reținute nici măcar obiter dicta, întrucât contrazic, în sine, soluția pronunțată și, astfel, interferează nepermis cu decizia autorităților competente menționate în decizie (Parlamentul/Consiliul Legislativ/Președintele României, după caz). În orice caz, astfel de considerente nu pot avea caracter obligatoriu numai pentru că instanța constituțională a statuat astfel, întrucât însăși instanța constituțională trebuie să se supună Constituției. Observăm în acest sens că, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, obligația autorităților de punere în acord a normelor cuprinse în legi și ordonanțe în vigoare cu prevederile Constituției, ca urmare a unei decizii a Curții Constituționale, intervine atunci când Curtea admite excepțiile de neconstituționalitate. Ipoteza textului constituțional este foarte clară în această privință: „dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale.“ … III.ConcluziiConchizând, prezenta opinie concurentă este în sensul că decizia de inadmisibilitate pronunțată de Curte trebuia să cuprindă doar considerentele care explică soluția de inadmisibilitate, pe care nu le reluăm, întrucât motivarea sub acest aspect este, în opinia noastră, corespunzătoare.Considerentele suplimentare pe care le-am evidențiat determină o interferență nepermisă (chiar de către Curte prin soluția pronunțată), în competențele altor autorități publice, întrucât stabilesc o conduită a autorităților care s-ar fi susținut printr-un alt dispozitiv decât cel pronunțat. Câtă vreme Curtea constată că nu este competentă nici să stabilească dacă există coerență legislativă (deși, în sine, această concluzie este discutabilă, din perspectiva bogatei jurisprudențe a Curții Constituționale referitoare la principiul securității juridice), nici să interpreteze și să aplice legea, considerentele sale trebuiau să fie circumscrise acestei concluzii, fără a induce, în subsidiar, ideea necesității unei intervenții pentru „corectare“ din partea autorităților publice, respectiv o anumită interpretare de către acestea a sintagmei criticate, arogându-și de fapt o competență despre care a afirmat că nu îi aparține. O asemenea interferență este interzisă prin soluția pronunțată, astfel că nu se poate reține vreo obligativitate a acestora.Aceste considerente nu susțin dispozitivul de inadmisibilitate, deci nu sunt obligatorii. În raport cu distincția pe care am realizat-o la pct. 1 s-ar putea susține o eventuală valoare de obiter dicta a considerentelor pe care le-am evidențiat. Nici această teză nu poate fi primită însă, astfel cum am arătat și mai sus. Precizăm în acest sens că nu suntem, de plano, împotriva unei „îmbogățiri“ a deciziilor Curții Constituționale cu considerente obiter dicta, ci pentru o utilizare atentă a acestora, echilibrată, de natură a evidenția cercetarea realizată de Curte, care a condus la elaborarea considerentelor obligatorii ce susțin dispozitivul (de exemplu, diverse puncte de vedere, orientări, explicații doctrinare, de drept comparat, idei, ipoteze). În cauza de față însă, astfel cum sunt redactate, considerentele menționate nu se încadrează nici în această categorie, pentru că excedează zonei ipoteticului, cadru în care s-ar fi putut accepta că exprimă o idee, o ipoteză, o statuare cu caracter general, comună și în alte decizii ale Curții Constituționale. Cu siguranță însă, considerentele menționate nu au valoare obligatorie, pentru că sunt în flagrantă contradicție cu dispozitivul deciziei, iar, în sine, sunt de natură a conduce la ideea de motivare contradictorie, de natură a slăbi forța și autoritatea deciziei.În concluzie, soluția legislativă criticată reprezintă opțiunea legiuitorului, determinată de factori precum cei mai sus enunțați, iar eventualele critici care tind la modificarea acesteia, invocând o pretinsă lipsă de coerență legislativă, excedează competenței Curții Constituționale. Instanțele constituționale, indiferent de rolul pe care îl au sau și-l asumă la un moment dat, mai mult sau mai puțin activ, nu pot deveni evaluatori ai normelor din toate ramurile de drept, pentru a identifica cea mai potrivită soluție la un moment dat pentru o instituție juridică sau alta. Curțile Constituționale nu fac politica legislativă, nu creează legi, ele doar asigură supremația Constituției în limitele competenței date de legiuitorul constituant. … De aceea, orice considerente care tind să acrediteze un alt rol/alte competențe ale Curții Constituționale nu pot fi reținute, iar prezenta opinie concurentă este în sensul eliminării lor din cuprinsul motivării.
Judecător,
dr. Livia Doina Stanciu

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește