DECIZIE nr. 635 din 26 iunie 2007

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (7) şi ale art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004



Ioan Vida – preşedinteNicolae Cochinescu – judecătorAspazia Cojocaru – judecătorAcsinte Gaspar – judecătorKozsokar Gabor – judecătorIon Predescu – judecătorŞerban Viorel Stănoiu – judecătorTudorel Toader – judecătorAntonia Constantin – procurorClaudia-Margareta Krupenschi – magistrat-asistentPe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (7) şi ale art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Adela Coman în Dosarul nr. 4.645/100/2006 al Curţii de Apel Cluj – Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.La apelul nominal răspunde autorul excepţiei, prin avocat Doina Gherman, cu delegaţie depusă la dosar, lipsind celelalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii Constituţionale acordă cuvântul părţii prezente, care pune concluzii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor legale criticate, pentru motivele expuse pe larg în notele scrise depuse la dosarul cauzei. În esenţă, arată că dispoziţiile art. 7 alin. (7) şi ale art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 contravin prevederilor constituţionale ale art. 16,ale art. 21 alin. (1) şi (2), ale art. 52 şi ale art. 53, prin aceea că îngrădesc dreptul terţului vătămat printr-un act administrativ unilateral de a ataca în justiţie acel act, termenul de introducere atât a plângerii prealabile, cât şi a acţiunii în contencios administrativ fiind calculat prin raportare la momentul emiterii actului administrativ. Astfel, terţul se află într-o situaţie discriminatorie faţă de beneficiarul actului administrativ, căruia îi este comunicat, în timp ce, pentru un terţ, momentul producerii vătămării poate avea loc şi să fie efectiv cunoscut după împlinirea termenului de 6 luni sau un an calculat de la data emiterii actului.Reprezentantul Ministerului Public apreciază că textele legale criticate urmăresc instituirea şi menţinerea securităţii şi stabilităţii raporturilor juridice intrate în circuitul civil şi nu sunt de natură a îngrădi dreptul constituţional de acces liber la justiţie. Dimpotrivă, exercitarea dreptului pretins a fi încălcat este asigurată pe două căi, atât prin procedura plângerii prealabile, cât şi pe calea controlului judecătoresc. Sub acest aspect, dispoziţiile atacate reprezintă chiar transpunerea în planul legii organice a prevederilor art. 52 alin. (1) din Constituţie, care garantează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. În consecinţă, pune concluzii de respingere a excepţiei ca neîntemeiată, invocând şi Decizia nr. 382/2007 prin care Curtea Constituţională a respins o excepţie cu acelaşi obiect şi cu aceeaşi motivare ca şi în cauza de faţă.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:Prin Încheierea din 9 martie 2007, pronunţată în Dosarul nr. 4.645/100/2006, Curtea de Apel Cluj – Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (7) şi ale art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată de Adela Coman într-o cauză având ca obiect soluţionarea unui recurs împotriva unei sentinţe civile prin care a fost respinsă acţiunea în anulare a unei autorizaţii de construire.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că dispoziţiile legale menţionate încalcă principiul egalităţii în drepturi, liberul acces la justiţie şi dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, prevăzute de art. 16, art. 21 alin. (1) şi (2) şi art. 52 din Constituţie. De asemenea, sunt invocate şi dispoziţiile art. 53 din aceasta, referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. În acest sens, arată că art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este neconstituţional, întrucât instituie un termen de cel mult un an în care persoanele vătămate în sensul dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din aceeaşi lege se pot adresa instanţei şi care începe să curgă „de la data emiterii actului administrativ atacat”, în condiţiile în care vătămarea acestora se poate produce la date diferite, după cum s-a luat efectiv la cunoştinţă de aceasta. Subiectul de drept al actului administrativ unilateral, astfel cum acest act este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din legea criticată, devine privilegiat faţă de terţul vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim prin acel act administrativ, întrucât primul cunoaşte efectele actului încă din momentul emiterii lui, în timp ce, pentru un terţ, momentul producerii vătămării poate avea loc şi să fie efectiv cunoscut după împlinirea termenului de un an calculat de la data emiterii lui. În reglementarea anterioară în materie, respectiv Legea nr. 29/1990, cererea adresată instanţei se putea introduce în cel mult un an calculat de la data comunicării (luării la cunoştinţă) a actului administrativ a cărui anulare se cerea, fără a exista, deci, o inegalitate între persoanele vătămate prin acel act şi fără a fi atinse drepturile lor procedurale.În concluzie, condiţia impusă de legiuitor prin textul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, privind calcularea termenului „de la data emiterii actului”, atrage o inegalitate în faţa legii a cetăţenilor vătămaţi prin acte administrative adresate altui subiect de drept, cu consecinţa directă a încălcării dispoziţiilor constituţionale indicate.Autorul excepţiei apreciază, de asemenea, că argumentele invocate în susţinerea neconstituţionalităţii dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile şi prevederilor art. 7 alin. (7), sub aspectul momentului de la care curge calculul termenului de 6 luni, pentru îndeplinirea procedurii prealabile, care este un termen de prescripţie. Astfel, modalitatea de calcul al acestui termen de la data emiterii actului acordă beneficiarului unui act emis de o autoritate publică cu încălcarea legii protecţia deplină a legii şi restrânge drepturile cetăţenilor care au luat cunoştinţă de act după 6 luni de la emiterea lui, plângerea prealabilă ca act procedural prealabil fiind deja prescrisă.În consecinţă, autorul solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (7) şi ale art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, subliniind faptul că aspectul nou supus atenţiei instanţei de contencios constituţional este cel al momentului impus pentru calcularea termenului imperativ de introducere de către terţ a acţiunii în contencios administrativ – „de la data emiterii actului” -, şi nu cel al duratei termenului de un an stabilit pentru aceasta, tratat deja în jurisprudenţa Curţii în materie. Arată că, prin Decizia nr. 647/2006, Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea art. 4 alin. (3) din aceeaşi lege, având în vedere argumente de natura celor invocate în susţinerea prezentei excepţii.Curtea de Apel Cluj – Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal se limitează la a sesiza Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate, "iar faţă de faptul că excepţia este ridicată de una din părţi" apreciază că "instanţa este obligată doar la opinie, care este de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate invocate".Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Textele de lege criticate, prin aceea că instituie termene şi momentul de la care încep să curgă, nu contravin dreptului de acces liber la justiţie şi la un proces echitabil. Aceste reglementări se aplică deopotrivă tuturor persoanelor care se consideră vătămate prin actul administrativ şi vor să-l atace, astfel încât nu se poate susţine că înfrâng principiul constituţional al egalităţii în drepturi, consacrat de art. 16 alin. (1). În plus, prevederile criticate sunt în concordanţă cu dispoziţiile art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală, potrivit cărora competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată se stabilesc prin lege. Or, prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, Curtea Constituţională a stabilit că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, însă în formele şi în modalităţile instituite de lege. De asemenea, textele de lege criticate au mai fost examinate prin raportare la aceleaşi prevederi din Constituţie, de exemplu prin Deciziile nr. 534/2006 şi nr. 123/2006, prin care Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate.Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale. Acestea nu contravin principiului egalităţii, consacrat de art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală, în măsura în care normele supuse controlului de constituţionalitate se aplică în mod egal tuturor celor aflaţi în situaţia prevăzută de ipoteza normei legale, fără nicio discriminare pe considerente arbitrare. Dispoziţiile art. 7 alin. (7) şi ale art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 reprezintă tocmai o valorificare în plan legislativ a prevederilor art. 21 alin. (1) şi ale art. 52 din Constituţie, condiţiile şi limitele exercitării dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică fiind cele stabilite prin lege organică, potrivit textului fundamental invocat.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 7 alin. (7) şi ale art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, care au următorul conţinut:Art. 7. – Procedura prealabilă: "(7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie."Dispoziţiile alin. (1) al art. 7, la care textul citat face trimitere, prevăd un termen de 30 de zile în care persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente revocarea, în tot sau în parte, a acestuia; termenul curge de la data comunicării actului.Art. 11. – Termenul de introducere a acţiunii: "(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului."Potrivit prevederilor art. 11 alin. (1), cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni ce curge fie de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii, fie de la data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul de un an prevăzut la alin. (2), fie de la data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.În motivarea excepţiei, autorul acesteia susţine încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 16 – "Egalitatea în drepturi", art. 21 alin. (1) şi (2) privind accesul liber la justiţie, ale art. 52 care reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică şi ale art. 53 referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, în esenţă, critica de neconstituţionalitate priveşte momentul de la care se calculează termenul de 6 luni în care terţul care se consideră vătămat prin-un act administrativ unilateral adresat altui subiect de drept se poate adresa autorităţii publice emitente cu plângere prealabilă – astfel cum reglementează art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 -, precum şi momentul de la care curge termenul de un an în care terţul poate introduce acţiune în contencios administrativ împotriva respectivului act vătămător – prevăzut de art. 11 alin. (2) din lege. În opinia autorului excepţiei, acest moment, fiind raportat la data emiterii actului administrativ atacat, pune terţul într-o situaţie nefavorabilă faţă de destinatarul actului, care beneficiază de aceleaşi drepturi, cu diferenţa, însă, că acesta din urmă are cunoştinţă de existenţa actului încă de la data emiterii lui, pe când terţul nu are această posibilitate, el având cunoştinţă despre acel act numai la o dată ulterioară, eventual ca urmare a sesizării efectelor vătămătoare pe care acesta le produce.Analizând textele de lege criticate şi dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 în ansamblul lor, raportate la prevederile din Constituţie pretins a fi încălcate, Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate urmează a fi respinsă pentru următoarele argumente:Dispoziţiile art. 52 din Constituţie garantează dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Totodată, potrivit textului constituţional, condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. Acest principiu constituţional este preluat în conţinutul normativ al art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu o formulare asemănătoare. Mai mult, alin. (2) al art. 1 din Legea nr. 554/2004 menţionează că se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept”.Cât priveşte exercitarea efectivă a dreptului persoanei vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral al autorităţii publice pentru a obţine revocarea, în tot sau în parte, a actului, art. 7 din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura prealabilă, reprezentată de exercitarea recursului graţios sau ierarhic, specific contenciosului administrativ, iar art. 11 din aceasta instituie termenul de introducere a acţiunii la instanţa de contencios administrativ prin care se solicită anularea unui act administrativ sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate.Regula în ceea ce priveşte procedura specifică plângerii prealabile este prevăzută de art. 7 alin. (1) din lege, potrivit căruia "persoana care se consideră vătămată (…) trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia."Prin excepţie, potrivit alin. (7) al art. 7 din lege, în cazul actelor administrative unilaterale, plângerea prealabilă se poate introduce, pentru motive temeinice, şi după expirarea termenului de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.Atât alin. (1), cât şi alin. (7) al art. 7 se adresează persoanei care a fost vătămată direct prin actul administrativ.În ce priveşte situaţia terţului vătămat printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, aceasta este reglementată în alin. (3) al aceluiaşi articol, potrivit căruia: "este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut de alin. (7)".Aşadar, în lege, la art. 7 alin. (1) s-a prevăzut un termen de 30 de zile de la data comunicării actului pentru exercitarea procedurii prealabile, iar în art. 7 alin. (7) s-a prevăzut că în cazul actelor administrative unilaterale, pentru motive temeinice, se poate introduce plângerea prealabilă şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.În situaţia prevăzută la art. 7 alin. (3) din lege, termenul de 6 luni curge de la momentul când persoana vătămată a luat cunoştinţă de existenţa actului care i-a vătămat dreptul sau interesul, în limitele termenului de 6 luni, care curge de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este un termen de prescripţie, care, în condiţiile legii, va putea fi întrerupt, suspendat sau se va putea recurge la repunerea în termen.Având în vedere cele expuse, Curtea constată că susţinerile de neconstituţionalitate, referitoare la încălcarea, prin art. 7 alin. (7) şi art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a prevederilor constituţionale ale art. 16, art. 21 alin. (1) şi (2), ale art. 52 şi ale art. 53, nu sunt întemeiate.Terţul vătămat într-un drept sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept nu se află într-o stare de discriminare negativă faţă de beneficiarul actului, deoarece momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni pentru introducerea plângerii prealabile, respectiv de un an pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, este raportat în funcţie de situaţia diferită în care aceştia se află. Astfel, potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, pentru terţul vătămat, termenul curge din momentul la care acesta a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa actului administrativ vătămător, dar fără a depăşi 6 luni de la data emiterii actului, în timp ce persoana vătămată printr-un act administrativ şi beneficiar, totodată, al acestuia, are dreptul de a introduce plângerea prealabilă în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, ca regulă, sau de 6 luni, ca excepţie, sub condiţiile cerute de art. 7 alin. (7). Termenul de introducere a acţiunii în contencios administrativ este, ca regulă, de 6 luni, iar, ca excepţie, pentru motive temeinice, de un an de la data emiterii actului, potrivit art. 11 alin. (1) şi (2) din legea criticată.Cât priveşte limitele legale impuse pentru exercitarea dreptului la acţiune, şi anume termenul de 6 luni sau de un an de la data emiterii actului, acestea reprezintă măsuri de protecţie a stabilităţii şi securităţii raporturilor juridice create şi a efectelor actelor administrative, acestea fiind, totodată, termene rezonabile în cadrul cărora persoanele interesate au posibilitatea de a acţiona, în condiţiile legii.Atât prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, cât şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, s-a reţinut că stabilirea unor condiţionări pentru introducerea acţiunilor în justiţie nu constituie o încălcare a dreptului de liber acces la justiţie şi la un proces echitabil. Potrivit jurisprudenţei Curţii de la Strasbourg, instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură, termenele de prescripţie şi cele de decădere sau sancţiunile pentru nerespectarea acestora nu sunt de natură a încălca art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.De altfel, contrar susţinerilor autorului excepţiei, potrivit cărora critica sa de neconstituţionalitate vizează un aspect nou, care nu a fost analizat până în prezent în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, este de subliniat că atât problema termenelor specifice procedurii prealabile şi celei propriu-zise din faţa instanţei judecătoreşti, reglementate prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cât şi a momentului de la care acestea încep să se calculeze pentru fiecare categorie dintre subiectele de drept prevăzute de lege, au mai fost examinate de Curtea Constituţională, prin raportare la acelaşi critici de neconstituţionalitate, în acest sens fiind Decizia nr. 531 din 31 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 19 iunie 2007. Or, pentru identitate de raţiune, cele statuate în jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale îşi menţin valabilitatea şi în prezenta cauză.Decizia nr. 647 din 5 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 921 din 14 noiembrie 2006, invocată de autorul excepţiei, prin care s-a constatat că prevederile art. 4 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituţionale nu are relevanţă pentru cauza de faţă.O eventuală reconsiderare a reglementării privind poziţia în cadrul procedurii prealabile a persoanei care, fără a fi destinatarul sau beneficiarul unui act administrativ cu caracter individual, este vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime prin acel act, precum şi calificarea termenului în care trebuie formulată plângerea prealabilă, prin compararea cu termenele de introducere a acţiunii la instanţa competentă, nu poate fi realizată pe calea contenciosului constituţional, fiind o problemă a cărei examinare şi soluţionare revine, în exclusivitate, legiuitorului.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (7) şi ale art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Adela Coman în Dosarul nr. 4.645/100/2006 al Curţii de Apel Cluj – Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.Definitivă şi general obligatorie.Pronunţată în şedinţa publică din data de 26 iunie 2007.PREŞEDINTELE CURŢIICONSTITUŢIONALE,prof. univ. dr. IOAN VIDAMagistrat-asistent,Claudia-Margareta Krupenschi––

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește