DECIZIA nr. 731 din 4 noiembrie 2021

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 53/2019 privind aprobarea Programului multianual de finanțare a investițiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea și extinderea sau înființarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților și pentru modificarea și completarea Legii serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, în ansamblul său, și, în special, a dispozițiilor art. II pct. 2 din actul normativ, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. d) din Constituție și al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 8.376 din 31 octombrie 2019 și constituie obiectul Dosarului nr. 2.866D/2019. … 2.La apelul nominal se prezintă autorul excepției, prin consilier Linda Zenovia Timofan, cu împuternicire depusă la dosar.  … 3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului autorului excepției, care susține admiterea criticilor de neconstituționalitate formulate sub două aspecte: pe de o parte, criticile de neconstituționalitate extrinsecă referitoare la întregul act normativ, întemeiate pe dispozițiile art. 115 alin. (4) și (6) din Constituție, motivate de faptul că legiuitorul delegat nu a motivat în cuprinsul actului normativ situația extraordinară, urgența și imposibilitatea amânării reglementării și că prin ordonanța de urgență criticată au fost afectate drepturi și libertăți fundamentale, protejate constituțional de art. 44 și 45 din Legea fundamentală, și, pe de altă parte, criticile de neconstituționalitate intrinsecă referitoare la art. II pct. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2019, întemeiate pe dispozițiile art. 44 și 45 din Constituție. Consideră că obligarea operatorilor serviciilor de utilități publice de a furniza/presta cu titlu gratuit serviciile către utilizatori în regim de continuitate reprezintă o ingerință în dreptul de proprietate privată al acestora, precum și o afectare a libertății economice. Având în vedere că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2019 nu reglementează cadrul adecvat protecției drepturilor fundamentale, reprezentantul Avocatului Poporului susține admiterea excepției de neconstituționalitate. … 4.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, arătând că Guvernul a motivat în preambulul ordonanței de urgență atât situația extraordinară, cât și urgența reglementării, fiind astfel respectate dispozițiile art. 115 din Constituție. Cu privire la criticile de neconstituționalitate intrinsecă, susține că norma criticată nu reglementează în domeniul primar al dreptului de proprietate, iar valorificarea acestuia nu este iluzorie, ci doar amânată până la pronunțarea unei hotărâri definitive a instanțelor de judecată competente să soluționeze conflictele ivite între operatorii economici și utilizatori. Întrucât activitatea economică se desfășoară în condițiile prevăzute de lege, nu se poate reține nici încălcarea prevederilor art. 45 din Constituție, realitatea demonstrând necesitatea adoptării unor reglementări de protecție a consumatorilor. … 
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:5.Prin Adresa nr. 19.207 din 30 octombrie 2019, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 53/2019 privind aprobarea Programului multianual de finanțare a investițiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea și extinderea sau înființarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților și pentru modificarea și completarea Legii serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, în ansamblul său, și, în special, a dispozițiilor art. II pct. 2 din actul normativ. … 6.În motivarea excepției de neconstituționalitate Avocatul Poporului formulează atât critici de neconstituționalitate extrinsecă, cât și critici de neconstituționalitate intrinsecă. … 7.Analizând preambulul ordonanței de urgență, Avocatul Poporului reține că legiuitorul delegat nu justifică existența unei situații extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată și nici urgența modificărilor și completărilor legislative, împrejurare ce contravine dispozițiilor art. 115 alin. (4) din Constituție. Motivarea trebuie să fie efectivă, adică să demonstreze necesitatea obiectivă a adoptării reglementării în regim de urgență, nu doar să enunțe această necesitate. În realitate, legiuitorul delegat nu a prezentat nici în preambul, nici în nota de fundamentare vreun element prin care să se demonstreze motivele având caracter de urgență și situația extraordinară în care se află Guvernul, din cauza cărora este necesară modificarea reglementării activității operatorilor serviciilor de utilități publice, în sensul ca aceștia să continue furnizarea unui serviciu fără a primi contravaloarea prestării. … 8.Intenția legiuitorului delegat, de a asigura în regim de continuitate alimentarea populației cu apă potabilă, termoficare sau salubritate, fără a fi interesat ca serviciul respectiv să fie și plătit, astfel încât activitatea operatorului de utilități publice să poată fi susținută, nu reprezintă o situație extraordinară. Situația extraordinară și urgența sunt doar proclamate, fără a fi în realitate motivate, având în vedere că, pe de o parte, depășirea termenului legal pentru achitarea facturilor stabilit potrivit prevederilor legale dădea posibilitatea operatorilor serviciilor de utilități publice să suspende sau să limiteze furnizarea/prestarea serviciilor către utilizatori, fără plata vreunei penalizări, cu un preaviz de 5 zile, încă din anul 2006, de la apariția Legii nr. 51/2006, iar, pe de altă parte, măsura nu a fost dispusă în plin sezon rece, pentru a fi justificată. … 9.Avocatul Poporului susține că prin obligarea operatorilor serviciilor de utilități publice la continuarea activității și furnizarea de servicii publice cu titlu gratuit, chiar și rău-platnicilor, se încalcă art. 115 alin. (6) din Constituție, fiind afectat dreptul de proprietate privată al operatorilor economici, prevăzut de art. 44 din Constituție, și libertatea economică, consacrată de art. 45 din Constituție. Este adevărat că, aparent, printr-o asemenea măsură, Guvernul ar veni în sprijinul cetățeanului, căruia i se asigură în mod neîntrerupt o utilitate publică, însă, în realitate, dintr-o perspectivă de ansamblu, situația reglementată îi afectează pe cetățeni. Pe de o parte, induce rău-platnicilor ideea că un asemenea comportament este potrivit, chiar dacă pentru o perioadă relativ scurtă, și anume până la momentul la care o instanță de judecată se pronunță definitiv asupra sumelor pe care le datorează pentru un serviciu de care au beneficiat. Pe de altă parte, la finele unui asemenea proces, o persoană fizică implicată în litigiu, având calitatea de debitor, pe lângă datoriile acumulate, este posibil să plătească și cheltuielile de judecată. Mai mult, în cazul în care datoriile cele mai mari vor proveni de la utilizatorii persoane juridice, este posibil ca, din cauza pierderilor financiare, activitatea operatorului serviciilor de utilități publice să fie atât de grav perturbată, încât să nu își mai permită să se susțină.  … 10.Or, a impune operatorului să continue prestarea serviciului, deși nu îi este plătită contravaloarea acestuia, înseamnă afectarea scopului activității economice pe care o desfășoară, limitarea accesului la activitatea economică și la exercitarea ei, și implicit, o afectare a dreptului de proprietate. Avocatul Poporului subliniază faptul că principiul libertății economice nu este un drept absolut al persoanei, ci este condiționat de respectarea limitelor stabilite de lege prin care se urmărește asigurarea unei discipline economice ori protejarea unor interese generale, precum și asigurarea respectării drepturilor și intereselor legitime ale tuturor. Invocă recomandarea formulată de Consiliul Legislativ, care a învederat „posibilitatea ca intervenția legislativă asupra art. 36 alin. (5) din Legea nr. 51/2006 să fie realizată printr-un proiect de lege“ și care a arătat că soluția legislativă trebuie corelată cu dreptul comun în materia executării obligațiilor, respectiv art. 1.556 din Codul civil, care reglementează excepția de neexecutare a contractului. Având în vedere caracteristica esențială a contractelor sinalagmatice – reciprocitatea și interdependența obligațiilor ce revin părților -, împrejurarea că fiecare dintre obligațiile reciproce este cauza juridică a obligației corelative, implicând simultaneitatea de executare a acestor obligații, deci posibilitatea de invocare a excepției de neexecutare în cazul în care simultaneitatea nu este respectată, Avocatul Poporului susține că excepția de neexecutare a contractului este o sancțiune specifică a faptului că partea care pretinde executarea obligației nu înțelege să își îndeplinească propriile îndatoriri contractuale pe care și le-a asumat.  … 11.În concluzie, Avocatul Poporului apreciază că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2019, în ansamblul său, și, în special, dispozițiile art. II pct. 2 din actul normativ contravin art. 115 alin. (4) și (6), art. 44 și 45 din Constituție. … 12.Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. … 13.Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate. … 
CURTEA,examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile reprezentantului autorului excepției de neconstituționalitate, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:14.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3,10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. … 15.Actul de sesizare are ca obiect al criticilor de neconstituționalitate Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2019 privind aprobarea Programului multianual de finanțare a investițiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea și extinderea sau înființarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților și pentru modificarea și completarea Legii serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 548 din 3 iulie 2019. Pe lângă criticile formulate asupra actului normativ în ansamblu, Avocatul Poporului critică punctual dispozițiile art. II din actul normativ, respectiv pe cele care vizează completarea art. 36 din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 121 din 5 martie 2013, cu modificările și completările ulterioare. Prin urmare, obiect al criticilor de neconstituționalitate îl constituie și art. II pct. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2019, ce are următorul conținut: „2. La articolul 36, după alineatul (4) se introduce un nou alineat, alineatul (5), cu următorul cuprins: „(5) În situația existenței unui litigiu cu privire la executarea obligației de plată a prețului serviciului, utilizatorii au obligația de a achita creanțele nelitigioase, iar operatorii serviciilor de utilități publice nu au dreptul să înceteze, să suspende sau să limiteze furnizarea/prestarea serviciilor către utilizatori, până la pronunțarea unei hotărâri definitive a instanțelor de judecată competente.»“ … 16.Autorul sesizării susține că dispozițiile criticate contravin prevederilor constituționale ale art. 44, 45 și ale art. 115 alin. (4) și (6). … 17.Examinând excepția de neconstituționalitate din perspectiva criticilor de neconstituționalitate extrinsecă, Curtea reține că, potrivit dispozițiilor art. 115 din Constituție, „Guvernul are o competență normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăși Constituție, cu un caracter special și limitat, specific unei competențe de atribuire. Exercitarea acestei competențe se include tot în sfera puterii executive și constă în posibilitatea de a emite două categorii de acte normative: ordonanțe simple și ordonanțe de urgență“ (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011). … 18.Regimul particular al ordonanței de urgență este prevăzut în art. 115 alin. (4)-(6) din Constituție și se referă la cazurile în care poate fi emisă: situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acesteia; intrarea în vigoare: numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgență la prima Cameră sesizată și convocarea obligatorie a Parlamentului, dacă nu se află în sesiune; domeniul de reglementare: acesta poate fi și de natura legilor organice, caz în care legea de aprobare se adoptă cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituție; ordonanța de urgență nu poate fi însă adoptată în domeniul legilor constituționale, nu poate afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică. … 19.Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituție (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ: existența unei situații extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată și urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței. Situațiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun și au un caracter obiectiv, în sensul că existența lor nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, în accepțiunea Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, „inexistența sau neexplicarea urgenței reglementării situațiilor extraordinare (…) constituie în mod evident o barieră constituțională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanțe de urgență (…). A decide altfel înseamnă a goli de conținut dispozițiile art. 115 din Constituție privind delegarea legislativă și a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgență acte normative cu putere de lege, oricând și – ținând seama de împrejurarea că prin ordonanță de urgență se poate reglementa și în materii care fac obiectul legilor organice – în orice domeniu“ (a se vedea și Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014). Așa fiind, pentru emiterea unei ordonanțe de urgență este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public. Cu prilejul pronunțării Deciziei nr. 255 din 11 mai 2005, precitată, Curtea a reținut că „invocarea elementului de oportunitate, prin definiție de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficiență contributivă determinantă a urgenței, ceea ce, implicit, îl convertește în situație extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar și univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie și unor factori subiectivi (…)“.  … 20.Întrucât prevederile constituționale stabilesc cadrul și limitele exercitării delegării legislative, condiționând legitimitatea și deci constituționalitatea ordonanțelor Guvernului de îndeplinirea unor cerințe exprese, calificate în jurisprudența Curții Constituționale drept criterii de constituționalitate, cu privire la îndeplinirea sau neîndeplinirea exigențelor constituționale se poate pronunța doar instanța constituțională. … 21.Din analiza jurisprudenței menționate rezultă că numai existența unor elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevăzute, poate determina apariția unei situații a cărei reglementare se impune cu celeritate. Constatarea acestor elemente se realizează de Guvern, care este obligat să motiveze intervenția sa în preambulul actului normativ adoptat. Prin urmare, oportunitatea legiferării se limitează, deci, la decizia de a adopta actul normativ sau nu, de a avea o conduită activă sau pasivă, în condițiile în care sunt demonstrate elementele cu caracter obiectiv, cuantificabil, prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție. Cu alte cuvinte, decizia legiferării aparține în exclusivitate legiuitorului delegat, care, dacă hotărăște reglementarea unei anumite situații juridice, are obligația de a se conforma exigențelor constituționale (a se vedea și Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 181 din 14 martie 2017). … 22.Pornind de la aceste premise jurisprudențiale, Curtea urmează să analizeze în ce măsură, prin adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 53/2019, Guvernul s-a conformat exigențelor constituționale privind demonstrarea existenței unei situații extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum și motivarea urgenței în cuprinsul ordonanței. … 23.Analizând titlul și conținutul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 53/2019, Curtea reține că, prin adoptarea acestui act normativ, Guvernul a aprobat, pe de o parte, Programul multianual de finanțare a investițiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea și extinderea sau înființarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților și a modificat, pe de altă parte, Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006. Așa fiind, în preambulul ordonanței de urgență, Guvernul avea obligația să identifice situațiile extraordinare a căror reglementare nu putea fi amânată și să motiveze urgența legiferării cu privire la materiile modificate. … 24.Astfel, Curtea reține că, în preambulul actului normativ, Guvernul își motivează intervenția legislativă prin „diminuarea efortului bugetar anual de repartizare, în regim de urgență, a unor sume pentru asigurarea continuității serviciului public de încălzire a populației în sezonul de iarnă, dată fiind necesitatea stringentă de realizare a investițiilor în sistem“, astfel că, „în lipsa adoptării prevederilor în materia serviciilor comunitare de utilități publice, consecințele negative care ar putea fi produse constau în împrejurarea potrivit căreia anumite servicii publice nu ar fi asigurate în regim de continuitate, precum alimentarea populației cu apă potabilă, termoficare sau salubritate, cu impact negativ asupra sănătății populației“. În plus, Guvernul motivează că „necesitatea stringentă a creșterii contribuției sectorului energetic la îndeplinirea obiectivelor privind reducerea emisiilor de dioxid de carbon și eficiența energetică“ impune „implementarea unui program multianual destinat modernizării, extinderii sau înființării sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților“, arătând că, „în situația neadoptării prevederilor privind investițiile în termoficare, consecințele negative care ar putea fi produse constau în imposibilitatea legală pentru încheierea contractelor de finanțare multianuale, care permit unităților administrativ-teritoriale desfășurarea unui program investițional concret și coerent care ar evidenția pe termen scurt rezultatele obținute în modernizarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților“. Prin urmare, „luând în considerare faptul că aceste elemente vizează interesul public, constituind situații de urgență și extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată“, Guvernul a adoptat ordonanța de urgență care face obiectul prezentului control. De asemenea, în nota de fundamentare a actului normativ, Guvernul arată că, „dată fiind starea tehnică precară a centralelor de producere a energiei termice, majoritatea cu durata de viață expirată și o capacitate supradimensionată raportat la necesarul actual de consum energie termică, dar și în considerarea dezvoltării urbanistice la nivelul orașelor și municipiilor, se propune extinderea finanțărilor acordate de la reabilitarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică la modernizarea și dezvoltarea celor existente și înființarea altora noi“. Se prezintă faptul că, „în vederea stabilirii necesarului de finanțare pentru perioada 2019-2025, (…) au fost solicitate unităților administrativ-teritoriale informații cu privire la investițiile preconizate în sistemul centralizat de alimentare cu energie termică (centrale termice, distribuție și transport) a populației (…). Din cele 53 de autorități ale administrației publice locale intervievate, 9 unități administrativ-teritoriale nu au solicitat fonduri, iar din centralizarea datelor transmise de 27 de unități administrativ-teritoriale, rezultă un necesar de finanțare a investițiilor în sumă de 14.614.805 mii lei, echivalentul a aproximativ 3,1 miliarde euro (din care municipiul București a prezentat un necesar de 8.587.663 mii lei)“. … 25.Examinând criticile formulate, Curtea constată că, în justificarea situației extraordinare a cărei reglementare se impune prin adoptarea unei ordonanțe de urgență în domeniul finanțării investițiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea și extinderea sau înființarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților, în preambulul actului normativ criticat, Guvernul, pornind de la situația de fapt pe care o prezintă în nota de fundamentare (starea tehnică precară a centralelor de producere a energiei termice, capacitatea supradimensionată raportată la necesarul actual de consum de energie termică, dezvoltarea urbanistică la nivelul orașelor și municipiilor, subfinanțarea fondurilor necesare investițiilor în termoficare), invocă „imposibilitatea legală pentru încheierea contractelor de finanțare multianuale“, menite să asigure „îndeplinirea obiectivelor privind reducerea emisiilor de dioxid de carbon și eficiența energetică“. Cu alte cuvinte, prin adoptarea actului normativ în regim de urgență se creează posibilitatea unităților administrativ-teritoriale de a desfășura un „program investițional concret și coerent care ar evidenția pe termen scurt rezultatele obținute în modernizarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților“. Mai mult, intervenția legislativă are ca obiectiv „diminuarea efortului bugetar anual de repartizare, în regim de urgență, a unor sume pentru asigurarea continuității serviciului public de încălzire a populației în sezonul de iarnă“, Guvernul justificând adoptarea actului normativ prin preîntâmpinarea consecințelor negative care s-ar putea produce dacă anumite servicii publice (alimentarea populației cu apă potabilă, termoficare sau salubritate) nu ar fi asigurate în regim de continuitate, împrejurare ce ar avea „un impact negativ asupra sănătății populației“. … 26.Curtea reține că, în cuprinsul preambulului, Guvernul enumeră o serie de argumente care demonstrează nu doar necesitatea reglementării, ci și situația extraordinară a cărei reglementare nu poate suferi amânare în domeniul sistemelor de alimentare centralizată cu apă potabilă sau energie termică a localităților. Actul normativ supus controlului de constituționalitate are ca obiect de reglementare un set de norme care vizează, pe de o parte, drepturi fundamentale ale cetățenilor (dreptul la ocrotirea sănătății, dreptul la un mediu sănătos), garantate constituțional și pentru valorificarea cărora statul este obligat să ia măsuri menite să asigure igiena, sănătatea publică și sănătatea mediului înconjurător, iar, pe de altă parte, obligația generală a statului de a lua măsurile de protecție socială care sunt de natură să asigure cetățenilor un nivel de trai decent. Curtea apreciază că domeniul finanțării investițiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea și extinderea sau înființarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților vizează „interesul public“, care ar fi lezat ca urmare a neadoptării ordonanței de urgență, Guvernul specificând mai multe categorii de obiective care se circumscriu acestuia: continuitatea în asigurarea serviciilor publice (alimentarea populației cu apă potabilă, termoficare sau salubritate), cu impact direct asupra „sănătății populației“, reducerea emisiilor de dioxid de carbon, respectiv creșterea eficienței sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților. Urgența reglementării este motivată prin repartizarea, „în regim de urgență, a unor sume pentru asigurarea continuității serviciului public de încălzire a populației în sezonul de iarnă“, reglementarea constituind premisa evidențierii „pe termen scurt a rezultatelor obținute în modernizarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților“. Adoptarea actului normativ în anotimpul cald (publicarea s-a realizat în data de 3 iulie 2019), cu câteva luni înaintea sezonului de iarnă, nu impietează asupra constituționalității reglementării atâta vreme cât legiuitorul delegat își propune tocmai preîntâmpinarea consecințelor negative generate de discontinuitatea serviciilor publice privind alimentarea populației cu energie termică, fapt ce justifică urgența adoptării măsurilor legislative. … 27.Curtea observă, așadar, că elementele invocate drept situații extraordinare, care să fie remediate în regim de urgență, reprezintă stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pun în pericol un interes public și prin urmare întrunesc exigențele prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție. … 28.Având în vedere toate argumentele expuse, Curtea constată că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 53/2019 privind aprobarea Programului multianual de finanțare a investițiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea și extinderea sau înființarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților și pentru modificarea și completarea Legii serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006 respectă prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție. … 29.Cu privire la criticile de neconstituționalitate intrinsecă, Curtea reține că, potrivit art. 1 alin. (2) dinLegea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, serviciile comunitare de utilități publice sunt definite ca totalitatea activităților reglementate prin legea-cadru și prin legi speciale, care asigură satisfacerea nevoilor esențiale de utilitate și interes public general cu caracter social ale colectivităților locale, cu privire la: alimentarea cu apă, canalizarea și epurarea apelor uzate, colectarea, canalizarea și evacuarea apelor pluviale, alimentarea cu energie termică în sistem centralizat, salubrizarea localităților, iluminatul public, alimentarea cu gaze naturale, transportul public local de călători. Aceste servicii sunt înființate, organizate și furnizate/prestate la nivelul comunelor, orașelor, municipiilor, județelor, municipiului București și, după caz, în condițiile legii, la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor sau la nivelul asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, sub conducerea, coordonarea, controlul și responsabilitatea autorităților administrației publice locale. … 30.Așa cum arată Guvernul în nota de fundamentare a actului normativ criticat, de-a lungul timpului, a fost constatată existența unor litigii contractuale între, pe de o parte, unitățile administrativ-teritoriale, asociațiile de dezvoltare intercomunitară sau asociațiile de proprietari și, pe de altă parte, operatorii serviciilor comunitare de utilități publice, legate în special de înregistrarea unor întârzieri în achitarea facturilor aferente serviciilor furnizate/prestate. … 31.Cu privire la acest aspect, dispozițiile art. 36 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 51/2006 prevedeau faptul că „operatorii serviciilor de utilități publice sunt în drept să suspende sau să limiteze furnizarea/prestarea serviciilor către utilizatori, fără plata vreunei penalizări, cu un preaviz de 5 zile, în următoarele cazuri: a) depășirea termenului legal pentru achitarea facturilor stabilite potrivit prevederilor art. 42 alin. (11)“. Aceste din urmă dispoziții statuau că, „dacă sumele datorate, inclusiv penalitățile, nu au fost achitate după 45 de zile de la primirea facturii, operatorul poate întrerupe furnizarea/prestarea serviciului cu un preaviz de 5 zile lucrătoare și are dreptul să solicite recuperarea debitelor în instanță“. … 32.Curtea reține că prin art. II pct. 3 dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2019 legiuitorul a modificat norma, astfel că în prezent prevederile art. 42 alin. (11) din Legea nr. 51/2006 au următorul conținut: „Dacă sumele datorate, inclusiv penalitățile, nu au fost achitate în termen de 45 de zile de la primirea facturii, operatorul are dreptul să solicite recuperarea debitelor în instanță“. Odată cu abrogarea posibilității operatorului de a întrerupe furnizarea/prestarea serviciului cu un preaviz de 5 zile lucrătoare, legiuitorul a abrogat și dispozițiile art. 36 alin. (3) din Legea nr. 51/2006 (art. II pct. 1 dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2019) și a completat art. 36 cu un nou alineat, care prevede că „(5) În situația existenței unui litigiu cu privire la executarea obligației de plată a prețului serviciului, utilizatorii au obligația de a achita creanțele nelitigioase, iar operatorii serviciilor de utilități publice nu au dreptul să înceteze, să suspende sau să limiteze furnizarea/prestarea serviciilor către utilizatori, până la pronunțarea unei hotărâri definitive a instanțelor de judecată competente“. Cu alte cuvinte, legiuitorul prevede expres obligația operatorilor de servicii de utilități publice de a asigura furnizarea/prestarea serviciilor către utilizatori, până la pronunțarea unei hotărâri definitive a instanțelor de judecată. Această normă (introdusă prin art. II pct. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2019) face obiectul criticilor de neconstituționalitate prin raportare la prevederile art. 44 și 45 din Constituție, Avocatul Poporului considerând că a impune operatorului să continue prestarea serviciului, deși nu îi este plătită contravaloarea acestuia, afectează scopul activității economice pe care o desfășoară și, implicit, dreptul său de proprietate. … 33.Având în vedere cele mai sus arătate, Curtea apreciază că, deși în ipoteza normei de drept criticate nu se poate vorbi despre o afectare a libertății economice și a dreptului de proprietate în substanța lor, apare cu evidență că interdicția legală a încetării, suspendării sau limitării furnizării/prestării serviciilor către utilizatori, în cazul neachitării de către aceștia a sumelor datorate pentru furnizarea/prestarea serviciilor de către operatori, reprezintă o modificare a contractului încheiat între părți, ce echivalează cu o restrângere a exercițiului dreptului de proprietate al operatorilor de servicii publice. Această restrângere se impune a fi analizată prin efectuarea unui test de proporționalitate care să demonstreze dacă soluția legislativă criticată este rezonabilă, proporțională cu obiectivul urmărit și nu transformă dreptul de proprietate asupra sumelor datorate în unul iluzoriu/teoretic. În acest sens, Curtea amintește cele statuate referitor la principiul proporționalității prin Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013, și Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 30, în care a arătat că „orice măsură luată trebuie să fie adecvată – capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară – indispensabilă pentru îndeplinirea scopului și proporțională – justul echilibru între interesele concrete pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit“. Astfel, Curtea a apreciat că, în vederea realizării testului de proporționalitate, trebuie, mai întâi, să stabilească scopul urmărit de legiuitor prin măsura criticată și dacă acesta este unul legitim, întrucât testul de proporționalitate se va putea raporta doar la un scop legitim. De asemenea, Curtea a precizat, prin Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, că pentru corecta aplicare a testului este necesară examinarea fiecăruia dintre cele trei elemente: adecvarea, necesitatea și proporționalitatea. … 34.Urmând reperele mai sus arătate, Curtea va analiza în continuare dacă interdicția încetării, suspendării sau limitării furnizării/prestării serviciilor către utilizatori, în cazul neachitării de către aceștia a sumelor datorate pentru furnizarea/prestarea serviciilor de către operatori, este justificată de un scop legitim, dacă este adecvată acestui scop, necesară și dacă se păstrează un just echilibru între drepturile și interesele în concurs pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit. … 35.Cât privește existența scopului legitim, Curtea apreciază că preîntâmpinarea consecințelor negative generate de discontinuitatea serviciilor publice privind alimentarea populației cu energie termică corespunde unui interes public circumscris garantării dreptului fundamental al cetățenilor privind ocrotirea sănătății. Nevoia asigurării unui confort termic pe perioada sezonului rece, alături de nevoia de hrană, de apă, de adăpost, reprezintă o nevoie de bază, fiind o nevoie fiziologică. Satisfacerea nevoilor de bază asigură subzistența ființei umane, astfel că orice reglementare legală care tinde la împlinirea acestor nevoi nu poate fi decât una circumscrisă unui scop legitim. Prin urmare, continuarea derulării contractului de furnizare de energie termică în aceleași condiții precum cele avute în vedere până la data declanșării litigiului cu privire la executarea obligației de plată a prețului serviciului, privită din perspectiva finalității pentru care a fost instituită, apare ca fiind justificată de un scop legitim. … 36.Analizând, în continuare, dacă interdicția are un caracter adecvat în ipoteza prevăzută de dispozițiile de lege supuse controlului de constituționalitate, Curtea consideră că această măsură reprezintă, fără îndoială, o modalitate tranșantă, neechivocă de a marca continuarea raporturilor contractuale în condițiile în care una dintre părțile contractuale pune în discuție obligația de plată a prețului serviciului. Utilizatorul serviciului public de alimentare cu energie termică are dreptul de a beneficia de serviciul public pe toată perioada existenței litigiului cu privire la executarea obligației de plată a prețului serviciului până la pronunțarea unei hotărâri definitive a instanțelor de judecată competente. În consecință, soluția legislativă criticată pare să răspundă rațiunii avute în vedere de legiuitor, fiind adecvată acesteia. … 37.În ceea ce privește caracterul necesar al măsurii, Curtea reține că, potrivit art. 42 alin. (1) și (2) din Legea nr. 51/2006, principala modalitate în care se realizează furnizarea/prestarea unui serviciu de utilități publice este în baza unui contract de furnizare sau de prestări de servicii încheiat între operator și utilizatorul direct. Contractul de furnizare sau de prestare a serviciului constituie actul juridic prin care se reglementează raporturile dintre operator și utilizator cu privire la furnizarea/prestarea, utilizarea, facturarea și plata unui serviciu de utilități publice. Potrivit art. 36 alin. (1) din lege, raporturile juridice dintre operatorii și utilizatorii serviciilor de utilități publice sunt raporturi juridice de natură contractuală și sunt supuse normelor de drept privat. Curtea constată, așadar, că realizarea scopului legitim urmărit de legiuitor, respectiv asigurarea continuității furnizării agentului termic pe perioada anotimpului de iarnă către utilizatori, nu se poate realiza decât pe baza unor clauze contractuale care să prevadă în mod expres acest lucru. Or, legea criticată impune modificarea contractelor de furnizare de energie termică în sensul stabilit, măsura legislativă fiind necesară pentru asigurarea unui cadru contractual unitar și neechivoc în această materie.  … 38.În fine, în ceea ce privește păstrarea unui just echilibru între drepturile și interesele aflate în concurs – cele ale operatorilor economici, pe de o parte, și cele ale beneficiarilor de servicii publice, pe de altă parte -, Curtea constată că ivirea unor situații contractuale conflictuale generate de neplata unor sume datorate cu titlu de plată a serviciilor publice furnizate/prestate produce efecte asupra patrimoniului părților contractante. Însă Curtea observă că efectele produse asupra patrimoniului furnizorului/prestatorului de energie termică nu au caracter definitiv. Astfel, în mod temporar – până la pronunțarea unei hotărâri definitive a instanțelor de judecată competente -, operatorul economic are obligația de a furniza/presta un serviciu, în condițiile în care există o situație litigioasă referitoare la executarea unor obligații de plată a prețului serviciului de către utilizatori. Cu alte cuvinte, atâta vreme cât o instanță judecătorească nu stabilește în mod definitiv legalitatea și temeinicia obligațiilor de plată litigioase, operatorii nu pot dispune încetarea, suspendarea sau limitarea furnizării/prestării serviciilor către utilizatori, fiind obligați să asigure continuitatea serviciului public. Curtea observă că această reglementare are un caracter echilibrat, reușind să protejeze atât interesele operatorilor economici, cât și pe cele ale beneficiarilor de servicii publice, în măsura în care, obiectiv, acest lucru este realizabil. Pentru aceste argumente, Curtea apreciază că restrângerea exercițiului dreptului de proprietate și, implicit, a libertății economice ale operatorilor economici reprezintă o măsură proporțională în raport cu rațiunile avute în vedere de legiuitor, asigurând un echilibru sub aspectul protecției acordate celor două părți ale raportului contractual, cu respectarea prevederilor art. 44 alin. (1) și ale art. 45, raportate la art. 53 din Constituție. Această concluzie apare cu atât mai conturată cu cât se are în vedere faptul că se referă la servicii publice care asigură nevoi de bază ale persoanelor fizice. … 39.Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, … 
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată direct de Avocatul Poporului și constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2019 privind aprobarea Programului multianual de finanțare a investițiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea și extinderea sau înființarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităților și pentru modificarea și completarea Legii serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, în ansamblul său, și, în special, dispozițiile art. II pct. 2 din actul normativ sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Avocatului Poporului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunțată în ședința din data de 4 noiembrie 2021.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent-șef delegat,
Mihaela Senia Costinescu

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește