DECIZIA nr. 713 din 20 noiembrie 2018

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Sorin-Ioan-Daniel Chiriazi.1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor „pct. 5 din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, a sintagmei «în regim de putere publică» din art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a tezei ce dispune că actul administrativ normativ nu poate fi atacat pe calea excepției, din Legea nr. 554/2004“, excepție ridicată de Filofteia Ciobanu în Dosarul nr. 4.623/62/2015 al Curții de Apel Brașov – Secția contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 365D/2017. … 2.La apelul nominal răspunde personal autoarea excepției. Lipsesc celelalte părți, față de care procedura de citare este legal îndeplinită. … 3.Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că autoarea excepției a depus la dosar o cerere prin care solicită asigurarea accesului liber la ședința de judecată, în vederea susținerii orale a excepției de neconstituționalitate. … 4.Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul autoarei excepției, care solicită admiterea criticilor de neconstituționalitate, sens în care precizează, în esență, că prevederile legale care nu permit exercitarea controlului de legalitate a actelor administrative cu caracter normativ, pe calea excepției de nelegalitate, încalcă dispozițiile art. 21 din Constituție. În susținerea neconstituționalității sintagmei „în regim de putere publică“, autoarea excepției consideră că prerogativele de putere publică aparțin doar autorităților publice, astfel încât este neconstituțională asimilarea cu aceste autorități a persoanelor juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. Consideră că dispozițiile legale criticate sunt neclare și determină o sustragere de la controlul de legalitate a actelor emise de aceste „autorități asimilate“. Face referire la notele scrise aflate la dosar.  … 5.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, ca neîntemeiată, sens în care invocă deciziile Curții Constituționale nr. 837 din 14 decembrie 2017 și nr. 259 din 24 aprilie 2018. Referitor la critica de neconstituționalitate a sintagmei „în regim de putere publică“ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, precizează că, în realitate, aceasta vizează probleme de interpretare și aplicare a legii, ceea ce excedează competenței Curții Constituționale, fiind de resortul instanței judecătorești. … 
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:6.Prin Încheierea din 26 ianuarie 2017 pronunțată în Dosarul nr. 4.623/62/2015, Curtea de Apel Brașov – Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor „pct. 5 din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, a sintagmei «în regim de putere publică» din art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a tezei ce dispune că actul administrativ normativ nu poate fi atacat pe calea excepției, din Legea nr. 554/2004“. … 7.Excepția a fost ridicată de Filofteia Ciobanu cu prilejul soluționării recursurilor împotriva Încheierii din 28 martie 2016 și împotriva Sentinței civile nr. 347/CA din 4 aprilie 2016, pronunțate de Tribunalul Brașov – Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, într-o cauză având ca obiect „sancțiune pentru neexecutarea unei hotărâri judecătorești“. … 8.În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia susține, în esență, că prevederile legale criticate sunt neconstituționale, deoarece favorizează diversele instituții și autorități publice în detrimentul cetățeanului, modificând „obstrucționist/îngrăditor“ textul inițial avut de art. 4 din Legea nr. 554/2004, care permitea cercetarea legalității actelor administrative unilaterale, adică atât a celor individuale, cât și a celor normative, pe cale de excepție, oricând în cadrul unui proces. În prezent, soluția legislativă permite doar cercetarea legalității actelor administrative cu caracter individual, îngrădind dreptul justițiabilului de a se apăra împotriva unui act normativ emis de o autoritate/instituție publică. Se ajunge astfel la „dominația actelor administrative normative“. … 9.În ceea ce privește sintagma „în regim de putere publică“ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, autoarea excepției susține că, prin excluderea de la controlul judecătoresc a actelor emise de autoritățile de stat asimilate autorităților publice, li se conferă acestora statut de „stat în stat“, prezumție absolută de legalitate, astfel încât cetățeanul vătămat este lipsit de accesul la justiție. De asemenea, cu privire la teza din Legea nr. 554/2004 ce dispune că actul administrativ normativ nu poate fi atacat pe calea excepției, consideră că aceasta este neconstituțională, întrucât obligă instanța de judecată să îi confere prezumție absolută de legalitate. … 10.Curtea de Apel Brașov – Secția contencios administrativ și fiscal nu și-a exprimat opinia asupra excepției de neconstituționalitate, contrar art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992. … 11.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. … 12.Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, sens în care reține că stabilirea principiilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, precum și a competenței acestora constituie atributul exclusiv al legiuitorului, care poate prevedea, în considerarea unor situații deosebite, reguli diferite. În acest sens, art. 126 alin. (2) din Constituție prevede: „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege.“ … 13.Având în vedere prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004, care stabilesc efectul erga omnes al hotărârilor judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, și în vederea asigurării securității raporturilor juridice, legiuitorul a instituit calea procedurală a acțiunii în anulare în cazul actelor administrative cu caracter normativ, cu toate garanțiile procedurale menite să asigure echitatea unui proces. În consecință, nu se poate reține încălcarea liberului acces la justiție. Invocă jurisprudența Curții Constituționale în materie, spre exemplu, Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014 și Decizia nr. 646 din 11 noiembrie 2014. În ceea ce privește critica adusa sintagmei „regim de putere publică“, precizează că, în concepția clasică, actul administrativ unilateral fiind cel emis de o autoritate publică în temeiul și pentru realizarea puterii publice, organul emitent are calitatea de subiect învestit cu prerogative prin intermediul cărora poate asigura realizarea cu prioritate a interesului public și punerea în executare a legii, iar, în cazul în care actul nu este emis în regim de putere publică, acesta rămâne supus prevederilor dreptului comun, iar nu materiei actelor administrative. Menționează că art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 asimilează autorităților publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public în regim de putere publică. … 14.Avocatul Poporului arată că își menține punctul de vedere exprimat anterior în sensul constituționalității prevederilor legale criticate, astfel cum a fost reținut în Deciziile Curții Constituționale nr. 517 din 8 mai 2008 și nr. 67 din 15 ianuarie 2009. … 15.Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. … 
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile autoarei excepției, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:16.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. … 17.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit actului de sesizare, prevederile „pct. 5 din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, a sintagmei «în regim de putere publică» din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a tezei ce dispune că actul administrativ normativ nu poate fi atacat pe calea excepției, din Legea nr. 554/2004“. … 18.Din examinarea notelor scrise ale autoarei excepției, Curtea constată că, în realitate, critica de neconstituționalitate vizează prevederile art. I pct. 5 din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, care modifică dispozițiile art. 4 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004. Însă, având în vedere prevederile art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Curtea urmează a reține ca obiect al excepției dispozițiile corespunzătoare din actul de bază, în care se integrează dispozițiile modificatoare, respectiv art. 4 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, având următorul cuprins:(1)Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. (2)Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. (3)În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. … 19.De asemenea, obiectul excepției îl constituie sintagma „în regim de putere publică“ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Curtea observă că prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 au fost modificate prin art. I pct. 1 din Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018. Însă, având în vedere că în cauza dedusă judecății instanței judecătorești au produs efecte juridice prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării, și în lumina Deciziei Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, urmează a se reține ca obiect al excepției aceste prevederi de lege, care au următorul cuprins: „act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ;“. … 20.Totodată, referitor la invocarea tezei legale potrivit căreia actul administrativ normativ nu poate fi atacat pe calea excepției, Curtea observă că această regulă normativă se regăsește în cuprinsul art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, astfel încât urmează a se reține ca obiect al excepției și aceste prevederi de lege, care au următorul cuprins: „Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege.“ … 21.Prin urmare, Curtea urmează a se pronunța asupra excepției de neconstituționalitate având ca obiect prevederile art. 4 și sintagma „în regim de putere publică“ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. … 22.În opinia autoarei excepției, prevederile de lege ce formează obiectul excepției contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (5), privind obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, și art. 21, privind accesul liber la justiție. De asemenea, sunt invocate dispozițiile art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale privind dreptul la un proces echitabil și soluționarea cauzei într-un termen rezonabil. … 23.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în esență, autoarea excepției consideră că dispozițiile legale criticate sunt neconstituționale, deoarece nu prevăd posibilitatea efectuării controlului judecătoresc al actelor administrative normative pe calea excepției de nelegalitate. … 24.În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a examinat critici similare de neconstituționalitate, în acest sens fiind, de exemplu, Decizia nr. 259 din 24 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 606 din 16 iulie 2018, Decizia nr. 837 din 14 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 234 din data de 16 martie 2018, Decizia nr. 646 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 32 din 15 ianuarie 2015, și Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 12 decembrie 2014, Decizia nr. 342 din 17 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 276 din 28 aprilie 2009, Decizia nr. 1.026 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 5 octombrie 2009. … 25.Astfel, referitor la prevederile art. 4 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituțională a statuat, în esență, că excepția de nelegalitate vizează, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, doar actele administrative unilaterale cu caracter individual, fără a exclude însă actele administrative unilaterale cu caracter normativ de la controlul de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, acest control realizându-se pe calea acțiunii directe, separate, și nu a incidentului procedural, adică, în speță, a excepției de nelegalitate. … 26.Referitor la prevederile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, Curtea a reținut, în esență, că dispozițiile legale supuse controlului de constituționalitate au fost introduse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012. Curtea a constatat că soluțiile legislative instituite prin Legea nr. 76/2012, potrivit „Expunerii de motive“ la lege, urmăresc reconfigurarea competenței materiale a instanțelor judecătorești în scopul accelerării procedurilor judiciare și al asigurării unei practici judiciare unitare pe întreg teritoriul țării. Astfel, aceste dispoziții legale au creat în materia procedurilor judiciare un sistem legislativ modern, care răspunde pe deplin imperativelor funcționării unei justiții moderne, adaptate așteptărilor sociale, precum și necesității creșterii calității acestui serviciu public. … 27.Din examinarea cadrului legal în materia contenciosului administrativ, Curtea a observat că, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ și acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, față de o persoană sau, uneori, față de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte.  … 28.Totodată, Curtea a reținut că actele administrative cu caracter normativ sunt supuse controlului judecătoresc direct la instanța de contencios administrativ, pe calea acțiunii în anulare, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, poate fi promovată oricând. Așadar, datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate. … 29.Potrivit art. 21 din Constituție, orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor sale legitime. Totodată, legiuitorul are competența exclusivă de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, astfel cum rezultă din art. 126 alin. (2) din Constituție. În aceste condiții, Curtea a statuat că, tocmai în considerarea caracterului important al actelor administrative cu caracter normativ, legiuitorul, dând eficiență prevederilor constituționale ale art. 126 alin. (2), a atribuit competența materială pentru soluționarea acestor cereri în anulare, care pot fi promovate oricând, instanței de contencios administrativ, respectiv Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalelor administrativ-fiscale. … 30.De asemenea, instanța de control constituțional a constatat că materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, prin lege organică, astfel că stabilirea competenței materiale de judecată este rezultatul voinței legiuitorului în acest sens. Or, în cazul de față, legea organică – Legea nr. 554/2004 – a fost modificată tot prin voința legiuitorului. Intervenția legiuitorului nu contravine normelor fundamentale, din moment ce exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice se realizează în continuare sub garanția prevederilor art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție de către o instanță judecătorească. Prin urmare, Curtea a statuat că această modificare a Legii nr. 554/2004, în sensul stabilirii de către legiuitor a competenței instanței de contencios administrativ de verificare a actelor administrative cu caracter normativ, prin intermediul acțiunii în anulare, reprezintă tot o garanție a prevederilor art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție. … 31.Curtea a constatat, totodată, că, prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de control, pe calea excepției de nelegalitate, se urmărește un scop legitim, respectiv asigurarea securității raporturilor juridice și respectarea competenței instanțelor specializate. Se asigură astfel și respectarea dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție. … 32.De asemenea, admiterea acțiunii în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice erga omnes, spre deosebire de excepția de nelegalitate, care produce efecte inter partes. Astfel, admiterea unei excepții de nelegalitate produce efecte doar între părțile litigiului, actul administrativ producându-și în continuare efectele față de terți, pe când admiterea unei acțiuni în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte erga omnes, profitând tuturor subiectelor de drept. … 33.În ceea ce privește critica adusă sintagmei „în regim de putere publică“ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, Curtea reține că aceste prevederi definesc termenul de „act administrativ“, noțiunea de „putere publică“, fiind de esența actului administrativ, a cărui finalitate este organizarea executării legii sau executarea în concret a legii, pentru satisfacerea unui interes public, care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice. Astfel formulate, prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din legea menționată nu îngrădesc controlul judecătoresc al actelor administrative emise de autoritățile publice și al actelor asimilate actelor administrative, fie pe calea excepției de nelegalitate, în cazul actelor administrative individuale, fie pe calea acțiunii în anulare, în cazul actelor administrative normative. Calificarea unui anumit act ca fiind act administrativ aparține în exclusivitate instanțelor judecătorești chemate să soluționeze un litigiu (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 477 din 12 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 15 iunie 2011, și Decizia nr. 193 din 6 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 289 din 2 mai 2012). … 34.Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea acestei jurisprudențe, soluția pronunțată de Curte prin deciziile menționate, precum și considerentele care au fundamentat-o sunt valabile și în prezenta cauză. … 35.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, … 
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Filofteia Ciobanu în Dosarul nr. 4.623/62/2015 al Curții de Apel Brașov – Secția contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 4 și sintagma „în regim de putere publică“ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Brașov – Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 20 noiembrie 2018.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Simina Popescu-Marin

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește