DECIZIA nr. 71 din 2 martie 2023

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Augustin Lazăr în Dosarul nr. 580/57/2018 al Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Excepția de neconstituționalitate formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.318D/2018.  … 2.La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de înștiințare este legal îndeplinită.  … 3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca inadmisibilă, întrucât criticile formulate de autor reprezintă aspecte ce țin de modul de aplicare a legii de către instanțele judecătorești. … 
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:4.Prin Sentința civilă nr. 5.256 din 12 decembrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 580/57/2018, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a fost ridicată de Augustin Lazăr într-o cauză de contencios administrativ având ca obiect suspendarea executării unui act administrativ, respectiv a propunerii ministrului justiției de revocare a reclamantului din funcția de procuror general al parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004. … 5.În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia arată că prevederile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 stabilesc instanța competentă din punct de vedere teritorial după cum urmează: potrivit tezei întâi, reclamantul, persoană fizică sau juridică de drept privat, se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său (ipoteza contenciosului subiectiv) și, conform tezei a doua, reclamantul, autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora, se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului (ipoteza contenciosului obiectiv). Chiar dacă ipotezele par clar distincte, problema apărută în prezentul dosar este calificarea tipului de contencios în situația în care persoana fizică care introduce acțiunea – fie că este vorba despre cenzurarea pe cale directă a actului administrativ sau de suspendarea acestuia, cum este cazul și în prezenta speță – ocupă și o funcție sau demnitate publică ori o funcție cu un statut special, respectiv dacă deținerea acestei calități atrage întotdeauna, automat, calificarea litigiului drept unul de contencios obiectiv (cu toate consecințele care derivă din această concluzie: stabilirea instanței competente, cadrul procesual, imposibilitatea obținerii unor despăgubiri etc.) sau trebuie analizat, în concret, dacă interesul protejat prin acțiune este unul privat, personal, al persoanei fizice, ori, din contră, unul public, general, pe care are vocația de a-l proteja în temeiul unui text legal care permite expres introducerea unei astfel de acțiuni. Având în vedere și criteriul de distincție între cele două tipuri de contencios, rațiunile avute de legiuitor raportat la prevederile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, consecințele care se produc în câmpul competenței, al obiectului cererii și al soluțiilor pe care le poate pronunța instanța de judecată și, în cele din urmă, efectele asupra dreptului de acces la justiție, autorul excepției apreciază că cea de-a doua interpretare (aprecierea in concreto, după interesul protejat) este singura care nu încalcă dispozițiile art. 21,art. 52 și ale art. 126 alin. (6) din Constituție. … 6.Arată că motivarea Curții de Apel Alba Iulia, prin care această instanță și-a declinat competența în favoarea Curții de Apel București, are drept suport interpretarea pe care autorul excepției o apreciază neconstituțională, și anume că persoana fizică titulară a unei funcții publice nu ar putea să aibă un drept subiectiv sau interes legitim lezat distinct de cel al titularului funcției pentru că, în lipsa funcției, exercitarea legitimă a competențelor nu ar fi posibilă. Având în vedere că problema necompetenței teritoriale nu a fost tranșată în mod definitiv odată cu admiterea excepției necompetenței de către Curtea de Apel Alba Iulia, aceasta putând fi ridicată și în fața instanței în favoarea căreia s-a declinat competența de către instanța inițial sesizată, autorul susține că determinarea constituționalității prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este în strânsă legătură cu stabilirea competenței teritoriale a instanței de judecată, astfel că se justifică sesizarea instanței constituționale. … 7.Autorul excepției apreciază că, înainte de analizarea problemei din perspectiva raportului între persoana fizică – funcția publică – autoritatea publică, interpretarea prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în contextul excepției de neconstituționalitate formulate trebuie să pornească de la criteriul de distincție între contenciosul subiectiv și cel obiectiv, și anume interesul protejat. Astfel, dacă în prima situație interesul este unul personal, invocându-se vătămarea unui drept subiectiv sau interes legitim privat, în cea de-a doua este vătămat un interes public. Ceea ce face, în plus, diferența între cele două tipuri de contencios este întinderea vătămării care se poate invoca: dacă în cazul contenciosului subiectiv particularul poate invoca, în subsidiar, în condițiile art. 1 coroborat cu art. 8 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004, vătămarea unui interes legitim public, în cazul contenciosului obiectiv, se poate invoca exclusiv un interes public, fără a exista posibilitatea ca reclamantul să invoce un interes personal. Atunci când reclamantul este titular al unei funcții sau demnități publice (sau al oricărei funcții cu un anumit statut special), calificarea contenciosului nu trebuie, așadar, să se realizeze raportat la această calitate, ci la ce urmărește să protejeze acesta prin introducerea acțiunii: interesul public sau interesul privat. Analiza nu trebuie să se oprească, așadar, la calitatea reclamantului, ci la obiectul acțiunii și vătămarea invocată. Chiar și în situația în care vătămarea este legată de exercitarea funcției, dacă litigiul protejează un drept subiectiv sau interes legitim privat, calificarea tipului de contencios nu se schimbă. A admite teza contrară ar însemna și că, de pildă, dacă procurorul general sau primarul ori prefectul ar formula o acțiune în atacarea unei decizii de reducere a unor sporuri ar fi tot un litigiu de contencios obiectiv căci în lipsa funcției deținute nu ar fi apărut această problemă litigioasă, dar, în mod evident, interesul protejat printr-o asemenea acțiune nu este public, ci personal (obținerea unor sporuri în conformitate cu prevederile legii). … 8.Prin urmare, susține autorul excepției de neconstituționalitate, aplicarea tezei întâi sau a tezei a doua din cuprinsul prevederilor art. 10 alin. (3) trebuie să depindă de interesul pe care îl protejează reclamantul în acel litigiu. Or, în prezenta cauză, autorul nu urmărește protejarea unui interes public, ci a unui interes personal – dreptul la carieră. Mai mult, autoritatea publică nu poate invoca un asemenea drept, contenciosul obiectiv excluzând posibilitatea invocării unui interes personal. … 9.În continuare, arată că o anumită funcție (în speță, aceea de procuror general) presupune competențe specifice unei entități de drept public, iar atacarea unui act (în speță, raportul de evaluare) în legătură cu aceste competențe specifice transformă litigiul în unul de contencios obiectiv tocmai raportat la faptul că aceste competențe sunt atașate funcției. Relevant în contextul calificării contenciosului (și, implicit, în stabilirea competenței teritoriale) nu este faptul că exercitarea unei anumite funcții comportă competențe specifice unei entități publice, ci dacă acțiunea a fost formulată de titularul funcției raportat la o competență expresă de a fi titular de contencios obiectiv. Se face o confuzie între competența care permite introducerea unei acțiuni specifice unui contencios obiectiv și competențele specifice unei entități de ordin public. … 10.Protejarea unui interes public nu este accesibilă oricărui subiect de drept. Cu alte cuvinte, nu orice autoritate publică are calitatea de titular al unui contencios obiectiv, ci, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, doar acei subiecți de drept indicați expres în art. 1 din Legea nr. 554/2004 sau într-o lege specială. Nicăieri în prevederile Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, ale Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară și nici măcar în regulamentele de ordine interioară (Regulament de ordine interioară al parchetelor, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 2.632/C/2014) nu este prevăzută o competență a procurorului general de a fi garant al legalității generale și astfel de a avea calitatea de titular al unui contencios obiectiv. … 11.Astfel, faptul că funcția pe care o ocupă autorul excepției implică unele competențe specifice unei entități de drept public, pentru a fi introdusă acțiunea în calitate de titular al unui contencios obiectiv, trebuia să existe o competență specială care să permită formularea unei astfel de acțiuni. Mai mult, întotdeauna un litigiu care vizează un act emis în legătură cu competențele specifice unei funcții publice (cum ar fi, de exemplu, un act de revocare din funcție) are legătură cu funcția publică ocupată. Această concluzie nu permite însă să se afirme că există o diferență între persoana fizică și titularul unei funcții publice. Ce trebuie verificat este dacă titularul funcției publice acționează în numele autorității publice sau în nume personal. Or, în prezentul litigiu, autorul excepției a formulat acțiunea în nume propriu, chiar dacă are calitatea de titular al unei funcții publice, aceea de procuror general, întrucât, potrivit art. 131 din Constituție, autoritatea publică nu se confundă cu o anumită funcție publică (în speță, autoritatea publică este Ministerul Public, nu un procuror; procurorul general este doar o funcție). … 12.Atragerea automată a calificării de contencios obiectiv raportat la faptul că persoana fizică reclamantă este titular al unei anumite funcții presupune că acestei persoane fizice, titular al unei funcții publice, nu i-ar fi deschisă niciodată calea unui contencios subiectiv, întemeiat pe prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004. Or, o atare interpretare încalcă prevederile constituționale cuprinse în art. 21 coroborat cu art. 126 alin. (6), întrucât o persoană fizică care invocă o vătămare a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim nu ar putea formula o acțiune în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004, tocmai pentru că are neșansa de a fi și titular al unei funcții publice, chiar dacă actul atacat produce consecințe în plan personal (pierderea dreptului la carieră, pierderea unei funcții sau atingerile aduse imaginii). În mod evident, restrângerea litigiului la unul de contencios obiectiv are consecințe grave, având în vedere că acest tip de contencios exclude orice fel de daune. Astfel, într-un litigiu având ca obiect anularea actului și despăgubiri, instanța de judecată nu ar mai putea dispune și acordarea de prejudicii (de pildă, indemnizație sau daune morale), tocmai raportat la calificarea contenciosului ca fiind unul obiectiv. În aceste condiții, accesul la justiție și la un control judecătoresc pe calea contenciosului administrativ nu mai este unul efectiv, deși acesta este garantat de prevederile art. 52 din Constituție. Conform art. 52 alin. (2) din Constituție, condițiile și limitele de exercitare a dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică de a se adresa instanței de contencios administrativ se stabilesc prin lege organică. Chiar dacă Legea nr. 554/2004 este o lege organică, ea nu poate să instituie interdicții – aceea de a formula o acțiune pe baza art. 1 din Legea nr. 554/2004 -, ci doar să traseze cadrul exercitării acestui drept. Or, prin faptul că o persoană fizică care are calitatea de titular al unei funcții publice nu poate să invoce și vătămarea unor drepturi sau interese private se încalcă tocmai prevederile art. 52 alin. (2) din Constituție, limitându-se dreptul de acces la instanța de contencios administrativ. … 13.În concluzie, autorul excepției de neconstituționalitate solicită Curții Constituționale să pronunțe o decizie interpretativă prin care să constate că prevederile art. 10 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituționale în măsura în care se interpretează în sensul că persoana fizică care ocupă o funcție sau demnitate publică nu poate fi titularul unui contencios subiectiv. … 14.Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal arată că, în ceea ce privește condiția legăturii cu cauza a normei juridice/interpretării normei juridice vizate de excepția de neconstituționalitate, o astfel de legătură nu ar exista, dat fiind că textul pus în discuție este foarte clar, nefiind susceptibil de alte interpretări decât cea logico-gramaticală, ce se impune din simpla lecturare a acestuia. Astfel, observă că textul stabilește competența teritorială a instanțelor în funcție de calitatea reclamantului, persoană fizică/persoană juridică de drept privat, respectiv autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora. Or, determinarea calității reclamantului se face prin lecturarea cererii de chemare în judecată, și nu prin interpretarea textului legal de mai sus, textul devenind aplicabil numai după ce instanța determină în prealabil care este calitatea reclamantului.  … 15.Cu toate acestea, întrucât soluția de declinare a competenței pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia în favoarea Curții de Apel București a fost determinată de interpretarea art. 10 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 554/2004, în sensul că sintagma „sau asimilată acestora“ nu ar viza doar entitățile asimilate autorităților publice, ci orice subiect de drept, deci există un precedent judiciar de interpretare a textului într-un alt sens decât cel care rezultă din simpla lecturare a lui, și întrucât competența teritorială de judecare a cauzei nu este stabilită definitiv, aceasta urmând să fie decisă în cadrul regulatorului de competență de către Înalta Curte de Casație și Justiție, instanța apreciază că textul vizat de excepție, în interpretarea avută în vedere de Curtea de Apel Alba Iulia, poate avea încă incidență asupra modului de stabilire a competenței teritoriale, astfel încât se justifică sesizarea Curții Constituționale.  … 16.Arată că posibila interpretare a normei juridice reliefată de reclamant este neconstituțională, dat fiind că ocuparea de către o persoană fizică a unei funcții publice sau de demnitate publică nu duce la confundarea persoanei fizice cu autoritatea/instituția publică în care activează și nici cu funcția pe care o ocupă la un moment dat (funcția, chiar dacă este de conducere, reprezintă, în esență, doar un element din structura organizatorică a autorității sau instituției publice), în sensul că persoana fizică își păstrează patrimoniul propriu, distinct de patrimoniul autorității/instituției publice în care activează. În acest patrimoniu al persoanei fizice intră drepturi și obligații derivate dintr-o multitudine de raporturi juridice în care persoana fizică se angajează de-a lungul vieții, inclusiv din raporturile juridice de muncă, născute în urma unui contract individual de muncă/act de numire în funcție/act de alegere într-o funcție, cum ar fi, de exemplu, dreptul de a ocupa o anumită funcție pe o anumită perioadă, dreptul de a încasa salariu, dreptul de a beneficia de anumite forme de protecție specifice funcției etc. Ca atare, păstrându-și unicitatea și individualitatea, persoana fizică deținătoare a unor drepturi derivate din ocuparea unei anumite funcții va beneficia și de dreptul accesoriu și indispensabil de a solicita în justiție apărarea respectivelor drepturi, în cazul în care apreciază că acestea i-au fost încălcate în mod nelegal. Astfel, nu se poate susține că toate acțiunile în justiție introduse de o persoană fizică ocupantă a unei funcții oarecare trebuie considerate ca fiind introduse în numele și pe seama autorității/instituției în structura căreia se află respectiva funcție, căci o astfel de interpretare ar duce la paralizarea accesului la justiție al persoanei fizice pentru apărarea unor drepturi din patrimoniul personal pe perioada ocupării respectivei funcții, ceea ce ar constitui în mod evident o încălcare a art. 21 din Constituție.  … 17.Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. … 18.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate. … 
CURTEA,examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:19.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. … 20.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare. Textul de lege criticat are următorul cuprins: „Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.“ … 21.În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 21 privind liberul acces la justiție, art. 52 referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și în art. 126 alin. (6) privind controlul judecătoresc al actelor administrative. … 22.Analizând dispozițiile criticate și susținerile autorului excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că invocarea excepției a fost determinată de interpretarea pe care Curtea de Apel Alba Iulia a dat-o dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în temeiul căreia a pronunțat o hotărâre prin care și-a declinat competența în favoarea Curții de Apel București. Autorul excepției apreciază că această interpretare, respectiv că persoana fizică titulară a unei funcții publice nu ar putea să aibă un drept subiectiv sau interes legitim lezat distinct de cel al titularului funcției pentru că, în lipsa funcției, exercitarea legitimă a competențelor nu ar fi posibilă, este neconstituțională.  … 23.Curtea reține că prin actul de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Curtea de Apel București și-a declinat competența de judecare a cauzei privind acțiunea formulată de reclamantul autor al excepției în favoarea Curții de Apel Alba Iulia. Constatând ivit conflictul negativ de competență, a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal în vederea soluționării conflictului. Exprimând opinia cu privire la excepția de neconstituționalitate, Curtea de Apel București apreciază că norma criticată este foarte clară, nefiind susceptibilă de alte interpretări decât cea logico-gramaticală, ce se impune din simpla lecturare a acesteia, textul legal stabilind competența teritorială a instanțelor în funcție de calitatea reclamantului, care este determinată de instanța de judecată în urma verificării cererii de chemare în judecată, iar nu prin interpretarea textului legal.  … 24.Din examinarea criticilor formulate de autorul excepției, Curtea constată că acesta este nemulțumit de modul în care instanța pe care a învestit-o cu cererea de chemare în judecată (Curtea de Apel Alba Iulia) a interpretat și a aplicat dispozițiile legale referitoare la competența teritorială a instanțelor de contencios administrativ. Curtea Constituțională observă că, ulterior pronunțării hotărârii de declinare a competenței, instanța în favoarea căreia a fost declinată competența (Curtea de Apel București) și-a declinat la rândul său competența în favoarea instanței care anterior se dezînvestise. Întrucât o atare situație generează conflictul negativ de competență, iar interesul părților este acela de a soluționa pricina și de a obține o hotărâre pe fond, rezolvarea conflictului de competență se realizează pe calea regulatorului de competență de către instanța imediat superioară și comună instanțelor aflate în conflict. În cazul dedus judecății, Curtea de Apel București a sesizat instanța competentă să judece conflictul, respectiv Înalta Curte de Casație și Justiție. Potrivit art. 135 alin. (2) și (4) din Codul de procedură civilă, hotărârea definitivă de stabilire a competenței s-a pronunțat de Înalta Curte de Casație și Justiție în camera de consiliu, fără citarea părților, și este obligatorie pentru instanța de trimitere.  … 25.Având în vedere că dispozițiile procesual civile (art. 133-137 din Codul de procedură civilă) reglementează modul de soluționare a unor astfel de conflicte, generate inclusiv de modul în care instanțele judecătorești interpretează și aplică normele referitoare la competență, Curtea constată că în cadrul sistemului judiciar există un mecanism adecvat și corespunzător remedierii unor atari probleme. Mai mult, Curtea ia act că, în urma sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal cu soluționarea conflictului negativ de competență ivit între Curtea de Apel Alba Iulia și Curtea de Apel București, instanța supremă a decis că instanța competentă teritorial este Curtea de Apel Alba Iulia, instanță care, ulterior, a soluționat fondul cauzei prin Hotărârea nr. 263 din 6 noiembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 231/57/2019. Pentru a stabili instanța competentă, Înalta Curte de Casație și Justiție a interpretat și aplicat dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în sensul considerat conform Constituției de către autorul excepției de neconstituționalitate. … 26.Pentru aceste considerente, Curtea constată că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă, întrucât vizează o problemă de interpretare și aplicare a normelor de procedură din cadrul contenciosului administrativ, a cărei soluționare cade în competența instanțelor judecătorești imediat superioare și comune instanțelor aflate în conflict de competență, iar nu o problemă de constituționalitate care să poată fi verificată de către Curtea Constituțională.  … 27.Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, … 
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Augustin Lazăr în Dosarul nr. 580/57/2018 al Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 2 martie 2023.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
Marian Enache
Magistrat-asistent-șef,
Mihaela Senia Costinescu

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește