DECIZIA nr. 627 din 7 octombrie 2021

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, în ansamblul său, și a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2003, excepție ridicată de Petrică Simiuc în Dosarul nr. 959/45/2015 al Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 3.262D/2019. … 2.La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită. … 3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepției de neconstituționalitate, sens în care invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale, spre exemplu, Decizia nr. 613 din 10 octombrie 2019 și Decizia nr. 279 din 4 iunie 2020. … 
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:4.Prin Încheierea din 29 mai 2019, pronunțată în Dosarul nr. 959/45/2015, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a Legii nr. 161/2003, în ansamblul său, și a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2003. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Petrică Simiuc cu prilejul soluționării recursului împotriva unei sentințe judecătorești pronunțate într-o cauză având ca obiect cererea de anulare a unui raport de evaluare a incompatibilității, întocmit de Agenția Națională de Integritate. … 5.În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia invocă motive de neconstituționalitate extrinsecă și intrinsecă. Sub aspect extrinsec, susține, în esență, că expunerea de motive ce însoțește proiectul de lege privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției este extrem de sumară, fără o dezvoltare punctuală a motivelor care au stat la baza edictării unor astfel de măsuri, deficiență ce echivalează cu nerespectarea formei cerute inițiativei legislative, precum și a principiului legalității, de esența statului de drept. … 6.În ceea ce privește neconstituționalitatea Legii nr. 161/2003, în raport cu art. 61 alin. (1) și art. 114 alin. (1) din Constituție, autorul susține, în esență, că adoptarea legii, prin angajarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, și modul în care a acționat Guvernul nu respectă principiul separației puterilor în stat și rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare. În opinia autorului excepției, contrarietatea cu dispozițiile art. 102 alin. (1) din Constituție derivă din faptul că prin adoptarea Legii nr. 161/2003 au fost încălcate prevederile programului de guvernare în privința angajamentului asumat cu privire la respectarea separației puterilor în stat, recunoașterea rolului Parlamentului de for legislativ, de „centru motor al vieții politice și al democrației constituționale“, la creșterea autonomiei locale și eficientizarea administrației publice. În concret, programul de guvernare nu prevede măsuri de natura celor stabilite prin normele criticate. În susținerea criticilor de neconstituționalitate sunt invocate Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și aspecte din jurisprudența în materie a Curții Constituționale.  … 7.Ca motive de neconstituționalitate intrinsecă, autorul susține contrarietatea dispozițiilor de lege criticate cu art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, invocând nerespectarea accesibilității și previzibilității legii, cu consecința încălcării dreptului la apărare. Prin modul deficitar de redactare a prevederilor art. 87 din Legea nr. 161/2003, în general, și ale 87 alin. (1) lit. d) și g), în special, se evidențiază lipsa de precizie și claritate, având în vedere utilizarea noțiunilor de „funcție“ și „calitate“ în mod inadecvat, ambiguu. Spre exemplu, în înțelesul art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, noțiunea de „calitate“ în sintagma „calitatea de comerciant persoană fizică“ nu este potrivită, noțiunea adecvată pentru activitatea regulată și remunerată fiind cea de „funcție“. Încălcarea principiului securității juridice este consecința nerespectării Legii nr. 24/2000, în aplicarea căreia este necesară reglementarea unitară a incompatibilităților și a conflictelor de interese, în scopul realizării unei sistematizări a materiei, cu consecința accesibilității și predictibilității legii, de natură să determine eliminarea interpretărilor divergente, așa cum a statuat Curtea Constituțională în jurisprudența sa. Astfel, în mai multe decizii, plecând de la dispozițiile art. 142 alin. (1) coroborate cu art. 1 alin. (5) din Constituție, Curtea Constituțională s-a pronunțat în sensul că încălcarea normelor de tehnică legislativă, în special a celor referitoare la unicitatea reglementării în materie și evitarea paralelismelor, prin crearea unor situații de incoerență, instituirea unor reglementări în mai multe acte normative, impune măsuri în vederea înlăturării paralelismelor fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice. În concret, în materia incompatibilităților și a conflictelor de interese există Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, Legea nr. 161/2003, Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. Acest paralelism legislativ în materia incompatibilităților și a conflictelor de interese, precum și în materia administrației publice locale nu respectă principiul legalității, conducând la încălcarea principiilor securității raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea și previzibilitatea legii, așa cum rezultă și din jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului. … 8.Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Reține că problema incompatibilităților privind aleșii locali a mai format obiect al controlului de constituționalitate și, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat cu valoare de principiu că incompatibilitățile reprezintă măsuri necesare pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice. Sunt invocate, în acest sens, deciziile Curții Constituționale nr. 396 din 1 octombrie 2013 și nr. 336 din 11 mai 2017. Înalta Curte de Casație și Justiție nu poate împărtăși nici criticile autorului excepției care vizează procedura de legiferare sau încălcarea Programului de guvernare, acestea reprezentând aspecte care nu conduc la contrarietatea actului normativ cu prevederile constituționale invocate, chiar dacă nu sunt în deplină concordanță cu dispoziții legale inferioare Constituției. … 9.În concluzie, instanța judecătorească apreciază că motivele invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate, nici cele de neconstituționalitate extrinsecă și nici cele de neconstituționalitate intrinsecă, nu relevă niciun fine de neconstituționalitate. … 10.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. … 11.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele de vedere solicitate.  … 
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:12.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. … 13.Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din încheierea de sesizare, îl constituie Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, în ansamblul său, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, și dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din aceeași lege, care au următorul cuprins:– Art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2003:Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu:[…];d)funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice; … […]g)calitatea de comerciant persoană fizică; […] …  …  … 14.Curtea observă că partea introductivă a art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 a fost modificată prin articolul unic pct. 4 din Legea nr. 87/2017 pentru modificarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 313 din 2 mai 2017. De asemenea, art. 87 alin. (1) lit. d) a fost modificat prin articolul unic pct. 2 din Legea nr. 128/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 421 din 7 iunie 2017, având în prezent următorul cuprins: „Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități: […] d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile reglementate de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice, cu excepția reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deține participație; […]“. … 15.Însă, ținând seama de jurisprudența Curții Constituționale, concretizată în Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit căreia „sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare“, precum și de prevederile aplicabile cauzei în cadrul căreia a fost invocată excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că obiectul acesteia îl constituie Legea nr. 161/2003, în ansamblul său, și dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din aceeași lege, în forma anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 87/2017. … 16.În opinia autorului excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (3) și (5) privind trăsăturile statului și principiul legalității și al supremației Constituției, art. 16 alin. (2) potrivit căruia „Nimeni nu este mai presus de lege“, art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, art. 74 alin. (1) și (3) privind inițiativa legislativă, art. 102 alin. (1) privind rolul Guvernului și în art. 114 alin. (1) privind angajarea răspunderii Guvernului. … 17.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că Legea nr. 161/2003, în ansamblul său, și prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2003 au mai format obiect al controlului de constituționalitate, exercitat prin prisma unor critici de neconstituționalitate similare. În acest sens sunt, spre exemplu, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 154 din 4 martie 2015, Decizia nr. 91 din 3 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 25 mai 2015, Decizia nr. 71 din 22 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 26 iunie 2018, Decizia nr. 69 din 22 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 4 iulie 2018, Decizia nr. 765 din 28 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 124 din 8 februarie 2018, Decizia nr. 285 din 7 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 26 iulie 2019, Decizia nr. 228 din 2 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 754 din 19 august 2020, sau Decizia nr. 279 din 4 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1147 din 27 noiembrie 2020, ale căror considerente sunt aplicabile în mod corespunzător în prezenta cauză. … 18.Referitor la criticile de neconstituționalitate extrinsecă, Curtea a reținut, în esență, că Legea privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției a fost supusă controlului anterior de constituționalitate, pe calea obiecției de neconstituționalitate (a se vedea Decizia nr. 147 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003). Astfel, Curtea a constatat că procedura de adoptare a actului normativ menționat este constituțională. Cu acel prilej, Curtea a statuat, în esență, că reglementările supuse controlului de constituționalitate, adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului în fața Camerei Deputaților și Senatului, nu se abat de la regulile întocmirii unui proiect de lege, așa cum sunt stabilite prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Având în vedere scopul unic al noii reglementări cuprinse în Legea privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, modul în care aceasta este structurată nu este de natură să afecteze dispozițiile art. 113 alin. (1) din Constituția din anul 1991 (care au devenit art. 114 din Constituția republicată în anul 2003). … 19.De asemenea, în jurisprudența sa, Curtea a făcut referire la expunerea de motive a Legii nr. 161/2003, în care s-a arătat că unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror demnități publice și funcții publice, este asigurat prin titlul IV privind conflictul de interese și regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice. Prevederile acestui titlu se înscriu pe linia documentelor internaționale în materie și se regăsesc în mare măsură în legislațiile unor state membre ale Uniunii Europene, spre exemplu, în Italia, Spania și Portugalia (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 345 din 7 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 7 august 2015). … 20.În consecință, având în vedere că legea criticată este un act al Parlamentului, adoptat pe calea procedurii constituționale constând în angajarea răspunderii Guvernului în fața Camerei Deputaților și a Senatului, nu se poate reține încălcarea plenitudinii de competență legislativă ce aparține Parlamentului în calitate de „organ reprezentativ suprem și unică autoritate legiuitoare a țării“, astfel cum rezultă din art. 61 alin. (1) din Constituție.  … 21.Cât privește dispozițiile art. 102 alin. (1) din Constituție, Curtea reține că acestea nu au incidență în cauză, deoarece consacră, la nivel constituțional, rolul Guvernului, ca „potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament“, să asigure „realizarea politicii interne și externe a țării“ și să exercite „conducerea generală a administrației publice“, distinct de competența Parlamentului de a reglementa cazurile de incompatibilitate a aleșilor locali. … 22.Referitor la criticile de neconstituționalitate intrinsecă formulate cu privire la dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, Curtea a reținut că activitatea primarilor și a viceprimarilor, precum și a președinților și a vicepreședinților consiliilor județene trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcționare a acestora. Incompatibilitatea stabilită prin dispozițiile legale criticate reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice.  … 23.În sens similar, pronunțându-se cu privire la dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 și la reglementarea incompatibilităților privind aleșii locali, Curtea a mai reținut că prevederile legale supuse controlului de constituționalitate, stabilind cu claritate incompatibilități specifice aleșilor locali, dau expresie voinței legiuitorului, care a apreciat că funcțiile publice care obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice sunt incompatibile cu funcțiile private, specifice mediului de afaceri, întrucât cumulul acestora ar putea duce la atingerea interesului public și a încrederii cetățenilor în autoritățile administrației publice. Astfel, nu se poate îndeplini o funcție publică ce obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice, dacă, în același timp, o persoană este angrenată și în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două funcții ar putea duce la afectarea intereselor generale ale comunității și a principiilor care stau la baza statului de drept. Înlăturarea incompatibilității depinde de voința celui ales, care poate opta pentru una dintre cele două calități incompatibile.  … 24.De asemenea, calificarea unei persoane fizice ce desfășoară o activitate economică autorizată ca fiind comerciant trebuie apreciată, de la caz la caz, de către instituțiile/autoritățile competente, în funcție de coordonatele cuprinse în legislația de drept comun (art. 3 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011, și art. 6 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011).  … 25.Având în vedere aceste considerente, Curtea a constatat că nu este întemeiată critica referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție. … 26.Curtea a mai precizat că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale incidente în materie, astfel încât soluția pronunțată să corespundă scopului legii de asigurare a imparțialității, protejare a interesului social și evitare a conflictului de interese (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 167 din 17 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 12 iunie 2015, Decizia nr. 114 din 3 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 369 din 13 mai 2016, și Decizia nr. 774 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 16 martie 2017). … 27.Distinct, Curtea observă că susținerile referitoare la imprecizia dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2013, ce rezultă, în opinia autorului excepției, din utilizarea ambiguă a noțiunilor de „funcție“ și „calitate“ nu au relevanță constituțională, ci implică, de fapt, înțelegerea conținutului normelor juridice criticate, prin corelare cu alte dispoziții legale, vizând, în realitate, interpretarea și aplicarea legii, în cauza dedusă judecății. … 28.În același timp, critica referitoare la existența unui „paralelism legislativ“ între Legea nr. 161/2003, pe de o parte, și Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, nu poate fi reținută, deoarece obiectul de reglementare al actelor normative invocate este distinct. Legea nr. 161/2003 este o reglementare complexă, care, pe lângă dispozițiile care au ca scop principal prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, cuprinde și dispoziții din alte materii conexe, absolut indispensabile realizării scopului urmărit (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 773 din 22 octombrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2021). Prin urmare, Curtea constată că normele în discuție au un obiect de reglementare distinct și bine definit, astfel încât nu poate reține încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, din care decurg exigențele de calitate a legii. … 29.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, … 
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Petrică Simiuc în Dosarul nr. 959/45/2015 al Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal și constată că Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, în ansamblul său, și dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din aceeași lege sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 7 octombrie 2021.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Simina Popescu-Marin

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește