DECIZIA nr. 598 din 21 noiembrie 2023

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Iosif Mustea în Dosarul nr. 4.312/117/2018 al Curții de Apel Cluj – Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 139D/2020. … 2.La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită. … 3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, având în vedere că instituția revocării actului administrativ și excepțiile de la această regulă sunt consacrate precis și previzibil, așa încât cei interesați își pot adapta conduita. … 
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:4.Prin Încheierea din 6 decembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 4.312/117/2018, Curtea de Apel Cluj – Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a fost ridicată de intimatul-pârât Iosif Mustea în calea de atac a recursului formulat împotriva unei sentințe civile, pronunțate într-o cauză având ca obiect anularea unui act emis de o autoritate publică locală, respectiv a unei autorizații de construire. … 5.În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul susține, în esență, referitor la lipsa de previzibilitate intrinsecă a dispozițiilor criticate, că nici introducerea sintagmei „acțiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice“ în cadrul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care reglementează situațiile de excepție de la regula obligativității plângerii prealabile, nici termenii utilizați în cuprinsul acesteia nu respectă exigențele constituționale referitoare la calitatea legii, respectiv nu întrunesc cerințele de claritate, precizie și previzibilitate, fiind contrare art. 1 alin. (5) din Constituție. În acest sens, se invocă jurisprudența în materie a Curții Europene a Drepturilor Omului și cea a Curții Constituționale, respectiv considerentele Deciziilor Curții Constituționale nr. 232 din 5 iulie 2001, nr. 53 din 25 ianuarie 2011 și nr. 732 din 16 decembrie 2014. … 6.Se afirmă că excepțiile de la caracterul obligatoriu al plângerii prealabile, reglementate de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, sunt de strictă interpretare și aplicare, fără a permite o interpretare extensivă, care ar goli de conținut regula obligativității plângerii prealabile. Astfel, sintagma „acte administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice“ introdusă în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este identică cu cea din art. 1 alin. (6) din aceeași lege, care vizează exclusiv situația formulării acțiunii în contencios administrativ de către autoritatea emitentă, procedura prealabilă nefiind de conceput, întrucât titularul acțiunii este chiar emitentul actului. … 7.Se menționează că, așa cum s-a arătat în doctrină, „este o prevedere cu totul nouă, încă nefiltrată de practica judiciară, și nu este clar dacă intenția legiuitorului a fost aceea de a viza doar acțiunile formulate de autoritatea emitentă în temeiul art. 1 alin. (6), text a cărui ipoteză cuprinde situația actelor care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice (caz în care neobligativitatea procedurii prealabile decurgea în mod logic tocmai din cumulul calității de reclamant cu aceea de autoritate emitentă căreia i s-ar fi putut adresa plângerea) sau dacă, dimpotrivă, câmpul de aplicare este necircumstanțiat“. … 8.Se apreciază că, pe de altă parte, termenii utilizați în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, respectiv „acte administrative care au intrat în circuitul civil“, respectiv „acte administrative care au produs efecte juridice“, nu numai că nu sunt clari, dar sunt susceptibili de diverse interpretări. Astfel, în ceea ce privește intrarea actelor administrative în circuitul juridic civil, în doctrină s-au exprimat mai multe opinii, respectiv: actele administrative intră în circuitul juridic civil numai în momentul în care în baza lor s-a încheiat un contract civil; numai actele administrative individuale cu conținut patrimonial pot intra în circuitul juridic civil atunci când dreptul produs de act a fost tranzacționat; actele administrative nu au aptitudinea de a intra în circuitul juridic civil, pentru că acesta este tărâmul exclusiv al bunurilor conform art. 1229 din Codul civil. … 9.De asemenea, în ceea ce privește momentul la care actele administrative produc efecte juridice, în doctrină s-a arătat că un act administrativ intră în vigoare și, prin urmare, începe să producă efectele pentru care a fost emis de la data publicării (dacă actul este normativ) sau de la data comunicării (dacă este individual). Cu toate acestea însă, în cazul actelor administrative individuale, momentul comunicării și cel de la care acestea produc efectele juridice pentru care au fost emise nu coincid întotdeauna. … 10.Mai mult decât atât, textul nu distinge între „începerea“ producerii de efecte juridice și „epuizarea“ acestor efecte, lăsând o marjă de interpretare ce determină apariția unor situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității raporturilor juridice, al egalității în fața legii și al dreptului la un proces echitabil, prevăzute de art. 1 alin. (3), art. 16 și art. 21 alin. (3) din Constituție. … 11.Se consideră că o altă confuzie, sub acest aspect, o reprezintă art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 care se referă la efectele juridice ale actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, nu la efectele juridice ale actului administrativ. … 12.Nu în ultimul rând, din sintagma analizată nu rezultă cu claritate dacă aceste condiții – intrarea în circuitul juridic civil și producerea de efecte juridice – sunt cumulative sau alternative, aspect esențial pentru aplicarea normei. … 13.Referitor la lipsa de previzibilitate extrinsecă – corelarea cu celelalte dispoziții ale Legii nr. 554/2004 – se susține că instanța de contencios constituțional, prin deciziile nr. 447 din 29 octombrie 2013 și nr. 473 din 21 noiembrie 2013, tinde să confere o forță cât mai mare acestei exigențe, dând relevanță nu numai formulării în sine a normei (previzibilitate intrinsecă), ci și corelării cu alte acte normative și a aptitudinii acesteia de a fi aplicată efectiv și eficient (previzibilitate extrinsecă). … 14.Din această perspectivă, sintagma „acțiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice“ din cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu este corelată cu dispozițiile art. 7 alin. (1)-(3), ale art. 11 alin. (1) și ale art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, iar această lipsă de previzibilitate extrinsecă este de natură a afecta grav dreptul la un proces echitabil și principiul egalității în fața legii. … 15.Caracterul obligatoriu al plângerii prealabile reprezintă regula în materia contenciosului administrativ, după cum rezultă din formularea lipsită de echivoc a dispozițiilor art. 7 alin. (1)-(3), ale art. 8 alin. (1) și ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; termenele incidente cu privire la plângerea prealabilă sunt stricte și riguros reglementate, reprezentând punctul de referință pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ. … 16.Excepțiile de la caracterul obligatoriu al plângerii prealabile sunt de strictă interpretare și aplicare, astfel încât, potrivit normelor de tehnică legislativă, nu ar trebui să permită o interpretare extensivă, care ar goli de conținut prevederile anterior menționate. Însă introducerea acestei sintagme în cuprinsul situațiilor de excepție de la regula obligativității plângerii prealabile, din cauza câmpului său de aplicare extrem de imprecis, poate fi interpretată drept o restrângere a regulii doar la anumite situații identificabile per a contrario dintr-o prevedere care este în sine lipsită de previzibilitate. Prin urmare, extinderea excepției determină lipsirea de efecte juridice a regulii. … 17.Termenele prevăzute de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru introducerea acțiunii de contencios administrativ se raportează la plângerea prealabilă, respectiv la răspunsul la aceasta sau la expirarea termenului de răspuns; excepția de la regula formulării plângerii prealabile rămâne descoperită în ceea ce privește momentul de la care începe să curgă acest termen. … 18.Prin urmare, sintagma criticată generează confuzii prin raportare la teza a doua din art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 care se referă la efectele juridice ale actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, nu la efectele juridice ale actului administrativ. … 19.Curtea de Apel Cluj – Secția a III-a contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, deoarece instituția revocării actului administrativ și excepțiile de la regulă sunt consacrate în dreptul administrativ, atât precis, cât și previzibil, cei interesați având posibilitatea să-și reprezinte exigențele pe care aceasta le impune. Chestiunea corelării normei atacate cu prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 ține de interpretarea și aplicarea legii, nefiind o problemă de constituționalitate. Nu se poate vorbi despre o discriminare în sensul art. 16 din Constituție, deoarece textul se aplică într-o situație obiectivă, actul administrativ devenind irevocabil prin intrarea acestuia în circuitul civil. De asemenea, norma are o justificare rezonabilă, întrucât în această situație plângerea prealabilă este inutilă, formularea ei neputând conduce la revocarea de către emitent a actului administrativ. Totodată, norma criticată nu încalcă dreptul la un proces echitabil, ci, dimpotrivă, este de natură să înlăture formalismul și să asigure accesul la un tribunal, drept fundamental care reprezintă, de asemenea, o componentă esențială a procesului echitabil, consacrat atât de art. 21 alin. (1) din Legea fundamentală, cât și de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. … 20.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. … 21.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. … 
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:22.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. … 23.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit dispozitivului încheierii de sesizare, dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare. Însă, din examinarea considerentelor încheierii de sesizare și a notelor scrise ale autorului excepției, Curtea observă că, în realitate, este criticată doar sintagma „acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice“ din cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia: „În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.“ … 24.Autorul excepției consideră că prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (3) și (5) privind caracterele statului român și principiul respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 16 referitor la egalitatea în drepturi și art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil. … 25.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală „Procedura prealabilă“, cuprinse în capitolul II intitulat „Procedura de soluționare a cererilor în contenciosul administrativ“, instituie o procedură obligatorie, prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ competente, reglementează condițiile și termenele în care se exercită, precum și excepțiile de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile. … 26.Curtea observă că, în literatura juridică de specialitate (G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată și adnotată cu legislație, jurisprudență și doctrină, ediția a 5-a, Editura Universul Juridic, București, 2022, p. 190), s-a reținut că excepțiile de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile reglementate de dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 sunt „excepții determinate de calitatea reclamantului – cazurile acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici; excepții determinate de obiectul acțiunii – cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, formulate în temeiul art. 9 din lege; acțiunile privind refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau nerezolvarea unei cereri adresate autorității în termen legal, acte administrative asimilate, conform art. 2 alin. (2) din lege, excepțiile de nelegalitate, invocate potrivit art. 4; excepții determinate de efectele produse de actele administrative vizate – cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice.“ … 27.Sintetizând criticile de neconstituționalitate formulate, Curtea reține că autorul excepției susține, în esență, că sintagma „acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice“ din cuprinsul dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este lipsită de claritate și previzibilitate, întrucât este de strictă interpretare și aplicare, fără a permite o interpretare extensivă, care ar goli de conținut regula obligativității plângerii prealabile, iar termenii utilizați sunt susceptibili de diverse interpretări și nu disting între „începerea“ producerii de efecte juridice și „epuizarea“ acestor efecte, lăsând o marjă de interpretare. … 28.Având în vedere aceste critici, Curtea reține că interpretarea normelor de lege este operațiunea de stabilire a conținutului și a sensului la care acestea se referă și este o etapă absolut necesară în vederea aplicării corecte a legii situației de fapt concrete din cauză, instanța de judecată fiind ținută să aplice în acest scop metodele de interpretare a normelor juridice. Așa cum a stabilit Curtea Constituțională, în mod constant, în jurisprudența sa, interpretarea legilor este o operațiune rațională, utilizată de orice subiect de drept în vederea aplicării și respectării legii, având ca scop clarificarea înțelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanțele judecătorești interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind faza indispensabilă procesului de aplicare a legii. Oricât de clar ar fi textul unei dispoziții legale – se arată în Hotărârea din 22 noiembrie 1995, pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Cauza C.R. împotriva Regatului Unit, paragraful 34 -, în orice sistem juridic există, în mod inevitabil, un element de interpretare judiciară (a se vedea, în acest sens, și Decizia nr. 600 din 14 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 395 din 11 iunie 2009, sau Decizia nr. 360 din 25 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 14 mai 2010). … 29.În consecință, problema de drept invocată de autorul excepției de neconstituționalitate și dedusă spre soluționare Curții Constituționale – referitoare la stabilirea momentului intrării în vigoare a actelor administrative și al producerii efectelor juridice – este în realitate una de interpretare și de aplicare a normelor de lege aplicabile cazului concret dedus judecății instanței care a sesizat Curtea Constituțională. În cazul în care practica judiciară vădește o interpretare neunitară, Constituția, prin art. 126 alin. (3), atribuie Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar nu Curții Constituționale, competența de a stabili interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești. … 30.Având în vedere că, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, excepția de neconstituționalitate a sintagmei „acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice“ din cuprinsul dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum este formulată, este inadmisibilă. … 31.De altfel, în cauză, instanța de control judiciar, – Curtea de Apel Cluj – Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, admițând recursul și trimițând cauza spre rejudecare instanței de fond – Tribunalului Cluj -, a reținut că prima instanță a dat o interpretare greșită normei de excepție instituite prin art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, apreciind că în cauză nu era necesară plângerea prealabilă. … 32.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, … 
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a sintagmei „acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice“ din cuprinsul dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Iosif Mustea în Dosarul nr. 4.312/117/2018 al Curții de Apel Cluj – Secția a III-a contencios administrativ și fiscal.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Cluj – Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 21 noiembrie 2023.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
MARIAN ENACHE
Magistrat-asistent,
Bianca Drăghici––

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește