DECIZIA nr. 492 din 25 iunie 2020

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 22 alin. (8) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, republicată, excepție ridicată de Unitatea Administrativ-Teritorială – Județul Tulcea, prin Consiliul Județean Tulcea, în Dosarul nr. 2.095/88/2016/a1 al Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 508D/2018. … 2.La apelul nominal răspunde, pentru Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați – Serviciul Inspecție Economico-Financiară Galați, precum și pentru Ministerul Finanțelor Publice – Biroul de Soluționare a Plângerilor Prealabile și Contestațiilor, doamna consilier juridic Iozefina Roșu. Lipsește autoarea excepției de neconstituționalitate. Procedura de citare este legal îndeplinită. … 3.Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că partea Ministerul Finanțelor Publice a depus la dosar un punct de vedere prin care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate invocate. … 4.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul consilierului juridic prezent, care solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 22 alin. (8) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999, prin raportare la dispozițiile constituționale ale art. 21,52 și 53. În esență, susține că reglementarea criticată nu contravine art. 21 din Constituție, având în vedere faptul că autoarea excepției a beneficiat de dreptul de acces la justiție, promovând astfel și excepția de neconstituționalitate în cauză. Menționează că autoarea excepției critică norma cuprinsă în art. 22 alin. (8) din ordonanța de urgență prin raportare la norma generală cuprinsă în art. 11 din legea contenciosului administrativ, iar în acest context învederează faptul că norma criticată este una specială, derogatorie de la dreptul comun, și, prin urmare, se aplică cu prioritate. Însă compararea unor termene în cadrul aceleiași materii nu este de natură a atrage neconstituționalitatea respectivei norme. În acest context, invocă jurisprudența Curții Constituționale și pe cea a Curții Europene a Drepturilor Omului, prin care s-a statuat că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, precum și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri în formele și în modalitățile instituite de lege. De asemenea, s-a reținut că o caracteristică a principiului accesului liber la justiție este aceea că nu este un drept absolut, el putând fi subiectul unor limitări sau condiționări atât timp cât nu este atinsă însăși substanța sa. … 5.Referitor la critica de neconstituționalitate formulată din perspectiva contrarietății cu art. 52 din Constituție, apreciază că aceasta nu poate fi primită, întrucât, în raport cu jurisprudența instanței de contencios constituțional, ordonanța nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând sub acest aspect criteriul material. Așa fiind, în speță, fiind vorba de o normă derogatorie de la dreptul comun, norma criticată nu aduce atingere substanței dreptului pretins a fi încălcat. … 6.În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 53 din Constituție, arată că acestea pot fi aplicabile numai în ipoteza în care există o restrângere a exercitării drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, ceea ce nu este cazul în speță, având în vedere cele menționate anterior. Având o natură procedurală, prevederile criticate se aplică în mod unitar tuturor celor vizați de ipoteza normei legale, fără discriminări, și nu sunt de natură să îngrădească exercitarea liberului acces la justiție sau să aducă atingere drepturilor sau libertăților, astfel cum susține autoarea excepției de neconstituționalitate. … 7.Reprezentantul Ministerului Public pune, în principal, concluzii de respingere, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate, apreciind că autoarea excepției critică modul de interpretare și aplicare a textului de lege criticat, iar, în subsidiar, pe fondul excepției de neconstituționalitate, solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată, apreciind că nu sunt încălcate normele constituționale invocate. … 
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:8.Prin Decizia nr. 105 din 19 ianuarie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.095/88/2016/a1, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 22 alin. (8) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, republicată. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de reclamanta-recurentă Unitatea Administrativ-Teritorială – Județul Tulcea, prin Consiliul Județean Tulcea, cu ocazia judecării recursului formulat împotriva Încheierii din 27 septembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Constanța – Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în contradictoriu cu intimații Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați – Serviciul Inspecție Economico-Financiară Galați și Ministerul Finanțelor Publice – Biroul de Soluționare a Plângerilor Prealabile și a Contestațiilor. … 9.În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține că textul criticat încalcă dreptul de acces liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, deoarece restrânge în mod excesiv termenul în care pot fi atacate actele administrative cu caracter normativ, fără a fi respectate cerințele prevăzute de art. 53 din Constituție, referitoare la restrângerea exercițiului unui drept sau al unei libertăți fundamentale. De asemenea, apreciază că prevederile legale criticate, prin impunerea termenului de 15 zile în care pot fi atacate în justiție actele administrative cu caracter individual, intră în contradicție cu cele ale art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. În acest context, consideră că reglementarea criticată, referindu-se atât la actele administrative cu caracter individual, cât și la cele cu caracter normativ, obstrucționează accesul liber la justiție, prin instituirea termenului de 15 zile pentru atacarea în justiție a acelei din urmă categorii de acte administrative, în vreme ce art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede că actele administrative cu caracter individual, care se consideră a fi nelegale, pot fi atacate în termen de 6 luni. … 10.Autoarea excepției susține că legiuitorul constituant a acordat o atenție deosebită accesului liber la justiție în materia actelor administrative ale autorităților publice, sens în care, prin art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție, a consacrat garanții suplimentare și specifice ale controlului judecătoresc asupra acestui tip de acte juridice, având în vedere că astfel este protejat în mod eficient dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. În ceea ce privește modalitatea de realizare a controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, învederează faptul că, prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, Curtea a reținut că în lipsa oricărei distincții în cuprinsul art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituție, acest concept se referă, în egală măsură, atât la controlul de legalitate al actelor administrative ale autorităților publice exercitat pe cale principală, cât și la controlul de legalitate al acestora exercitat pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. În acest context, arată că materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73 alin. (1) lit. k) din Constituție, prin lege organică, astfel că Legea nr. 554/2004 concretizează regulile stabilite prin art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție și reglementează ca modalități procesuale de exercitare a controlului de legalitate atât calea acțiunii directe, cât și calea incidentală a excepției de nelegalitate, sens în care face trimitere la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevede că legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. … 11.Învederează totodată că, potrivit art. 52 din Constituție, condițiile și limitele exercitării dreptului persoanei vătămate întrun drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică pentru a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei se stabilesc prin lege organică. Or, Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, republicată, nu este o lege organică și, în aceste condiții, nu se poate deroga de la legea organică în materie, respectiv Legea nr. 554/2004. Așa fiind, autoarea excepției apreciază ca fiind vădit neconstituțională stabilirea unor condiții speciale, termene de decădere, competențe speciale ale instanțelor, în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 119/1999, cu încălcarea dispozițiilor art. 52 din Constituție. … 12.Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, iar prevederile de lege criticate sunt constituționale. … 13.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. … 14.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. … 
CURTEA,examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:15.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2,3,10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. … 16.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 22 alin. (8) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 799 din 12 noiembrie 2003, cu modificările și completările ulterioare, prevederi potrivit cărora: „În cazul în care în urma inspecției efectuate se constată abateri de la legalitate care au produs pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, se va întocmi proces-verbal de inspecție. Împotriva procesului-verbal de inspecție se poate formula contestație în termen de 15 zile lucrătoare de la data comunicării acestuia. Contestația se va depune la structura care a efectuat inspecția. Contestațiile vor fi soluționate prin decizie motivată, în termen de 30 de zile lucrătoare de la data înregistrării. Decizia este definitivă. Dacă prin soluționare contestația a fost respinsă, procesul-verbal de inspecție devine titlu executoriu și va fi transmis spre executare organului fiscal în a cărui rază teritorială își are domiciliul contestatorul. Împotriva deciziei se poate formula acțiune în termen de 15 zile lucrătoare de la comunicarea acesteia, conform Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările ulterioare, la curtea de apel în a cărei rază teritorială își are domiciliul reclamantul.“Curtea menționează că, potrivit art. II din Legea nr. 234/2010 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, în tot cuprinsul ordonanței, sintagma „control intern“ se înlocuiește cu sintagma „control intern/managerial“. Prin urmare, excepția privește art. 22 alin. (8) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv, republicată. … 17.În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, aceste prevederi contravin dispozițiilor constituționale ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție, ale art. 52 referitoare la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, ale art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți și celor ale art. 73 alin. (1) și alin. (3) lit. k), potrivit cărora prin lege organică se reglementează contenciosul administrativ. … 18.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține faptul că Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 reglementează controlul intern/managerial, inclusiv controlul financiar preventiv la entitățile publice, cu privire la utilizarea fondurilor publice și administrarea patrimoniului public cu eficiență, eficacitate și economicitate. Potrivit acestui act normativ, control financiar preventiv reprezintă activitatea prin care se verifică legalitatea și regularitatea operațiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora, iar controlul intern/managerial cuprinde ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entității publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanță cu obiectivele acesteia și cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient și eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele și procedurile. … 19.Curtea reține că inspecția, în sensul acestei ordonanțe, constă în verificarea efectuată la fața locului în scopul constatării unor eventuale abateri de la legalitate și al luării de măsuri pentru protejarea fondurilor publice și a patrimoniului public și pentru repararea prejudiciului produs, după caz. În condițiile stabilite de art. 22 din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999, cu denumirea marginală Măsuri operative, Ministerul Finanțelor Publice, care este autoritatea de coordonare și reglementare a controlului financiar preventiv pentru toate entitățile publice, efectuează inspecții ori de câte ori există indicii ale unor abateri de la legalitate sau regularitate în efectuarea de operațiuni, în sensul acestei ordonanțe. Inspecțiile se efectuează de către persoane din structura Ministerului Finanțelor Publice, în baza unui ordin de serviciu emis de ministrul finanțelor publice, sau de către persoane delegate în acest sens de către ministrul finanțelor publice, iar în cuprinsul acestui ordin de serviciu se vor preciza, în mod obligatoriu, scopul și obiectivele inspecției, durata inspecției, persoana sau persoanele desemnate să efectueze inspecția. … 20.Curtea învederează totodată că instituțiile publice sunt obligate să asigure accesul reprezentanților Ministerului Finanțelor Publice la toate documentele, datele și informațiile relevante pentru scopul și obiectivele inspecției, la inspectarea bunurilor ce fac obiectul operațiunilor controlate, precum și în spațiile unde se găsesc asemenea bunuri, documente sau informații relevante. În cazul în care în urma inspecției efectuate se constată abateri de la legalitate care au produs pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, se va întocmi un proces-verbal de inspecție, iar împotriva acestuia se poate formula contestație în termen de 15 zile lucrătoare de la data comunicării acestuia, care se va depune la structura care a efectuat inspecția. Contestațiile vor fi soluționate prin decizie motivată, în termen de 30 de zile lucrătoare de la data înregistrării, decizie care este definitivă. Dacă prin soluționare contestația a fost respinsă, procesul-verbal de inspecție devine titlu executoriu și va fi transmis spre executare organului fiscal în a cărui rază teritorială își are domiciliul contestatorul. Împotriva deciziei se poate formula acțiune în termen de 15 zile lucrătoare de la comunicarea acesteia, conform Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările ulterioare, la curtea de apel în a cărei rază teritorială își are domiciliul/sediul reclamantul. … 21.Așa fiind, Curtea reține că prin art. 22 alin. (8) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 legiuitorul instituie un termen de decădere de 15 zile lucrătoare de la comunicarea deciziei de soluționare a contestației formulate împotriva procesului-verbal de inspecție, termen în care această decizie poate fi atacată în fața instanței de judecată, și anume la curtea de apel în a cărei rază teritorială își are domiciliul/sediul reclamantul. … 22.În ceea ce privește referirea din cuprinsul art. 22 alin. (8) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 la Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, Curtea precizează faptul că acest act normativ a fost abrogat prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, care, în cuprinsul art. 29, având denumirea marginală Corelarea terminologică, stipulează că: „Ori de câte ori într-o lege specială anterioară prezentei legi se face trimitere la Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau generic la instanța de contencios administrativ, trimiterea se va socoti făcută la dispozițiile corespunzătoare din prezenta lege.“ … 23.Raportat la criticile formulate, Curtea reține că, potrivit Ordonanței Guvernului nr. 119/1999, persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligația să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public. Împrejurarea că în cuprinsul reglementării criticate este prevăzut un termen de 15 zile în care se poate ataca decizia de soluționare a contestației, termen distinct de termenele instituite de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, se justifică prin faptul că scopul reglementării Ordonanței Guvernului nr. 119/1999 îl reprezintă controlul entităților publice cu privire la utilizarea fondurilor publice și administrarea patrimoniului public, fiind vorba deci de norme speciale aplicabile într-un domeniu cu un specific aparte. … 24.Curtea reține, de altfel, că autoarea excepției de neconstituționalitate susține existența unui conflict între normele de drept referitoare la termenul de contestare a procesului-verbal de inspecție economico-financiară, întocmit de reprezentanții Ministerului Finanțelor Publice, respectiv între norma specială în materie de control intern/managerial și control financiar preventiv, anume între prevederile art. 22 alin. (8) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 și norma de drept comun în materia contenciosului administrativ, respectiv prevederile art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. În acest context, Curtea menționează faptul că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cuprinde norme juridice generale, aplicabile actelor administrative, în general, în timp ce Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 cuprinde norme juridice speciale ce reglementează controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv la entitățile publice cu privire la utilizarea fondurilor publice și administrarea patrimoniului public, cu eficiență, eficacitate și economicitate. … 25.Curtea observă că, deși Legea nr. 554/2004 prevede la art. 11 alin. (1) posibilitatea anulării în instanță a unui act administrativ individual, în termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 prevede atacarea deciziei de soluționare a contestației împotriva procesului-verbal de inspecție (act administrativ individual) în termen de 15 zile lucrătoare de la comunicarea acesteia, la curtea de apel în a cărei rază teritorială își are domiciliul reclamantul. Instituirea unui asemenea termen denotă intenția legiuitorului de soluționare cu celeritate a cauzei, având în vedere faptul că ordonanța criticată este un act normativ special, aplicabil anumitor categorii de acte administrative individuale referitoare la utilizarea fondurilor publice și administrarea patrimoniului public, iar în acest context Curtea subliniază că principiul specialia generalibus derogant implică faptul că norma specială este cea care derogă de la norma generală, norma specială fiind de strictă interpretare la cazul respectiv, așa încât o normă generală nu poate înlătura de la aplicare norma specială, care se aplică prioritar față de norma generală. … 26.În acest context, prin Decizia nr. 123 din 16 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 22 martie 2006, sau Decizia nr. 1.032 din 13 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34 din 16 ianuarie 2008, spre exemplu, Curtea a reținut că principiul accesului liber la justiție nu este incompatibil, ci chiar presupune instituirea prin lege a formelor și a modalităților procedurale de exercitare a acestui drept, fără a se putea susține astfel încălcarea lui. Curtea a subliniat că stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu constituie o încălcare a dreptului la liber acces la justiție și la un proces echitabil, fiind de competența exclusivă a legiuitorului să instituie asemenea proceduri destinate, în general, să asigure soluționarea mai rapidă a unor categorii de litigii. Așa fiind, legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, precum și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri în formele și în modalitățile instituite de lege. … 27.În acest sens este și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care, în Hotărârea din 22 octombrie 1996, pronunțată în Cauza Stubbings și alții împotriva Regatului Unit, a reținut că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură, cum sunt și termenele de decădere sau de prescripție, nu este de natură a încălca art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, fiind restricții admise atât timp cât nu aduc atingere dreptului la un tribunal în substanța sa, statele dispunând totodată de o marjă largă de apreciere în aceste domeniu. … 28.De altfel, Curtea observă că pretinsa neconstituționalitate a reglementării criticate este dedusă din compararea soluției legislative consacrate prin art. 22 alin. (8) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv cu cea consacrată prin art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Or, așa cum s-a statuat constant în jurisprudența Curții Constituționale (exemplu fiind Decizia nr. 343 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 669 din 31 octombrie 2013), examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestuia cu dispozițiile constituționale pretins a fi încălcate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele și raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției. … 29.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, … 
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Unitatea Administrativ-Teritorială – Județul Tulcea, prin Consiliul Județean Tulcea, în Dosarul nr. 2.095/88/2016/a1 al Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 22 alin. (8) din Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, republicată, sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 25 iunie 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Ingrid Alina Tudora––

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește