DECIZIA nr. 461 din 1 iulie 2021

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 15 alin. (3), art. 8 alin. (1^1) și art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Societatea Comprest Util – S.R.L. din Constanța în Dosarul nr. 723/118/2019 al Tribunalului Tulcea – Secția civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.878D/2019. … 2.La apelul nominal răspunde, pentru autoarea excepției, doamna Daniela Cismaru, consilier juridic, cu delegație depusă la dosar. Lipsesc celelalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită. … 3.Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că autoarea excepției a comunicat la dosar note scrise, prin care solicită admiterea criticilor de neconstituționalitate. … 4.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantei autoarei excepției, care solicită admiterea criticilor de neconstituționalitate. Invocă Decizia nr. 8 din 2 martie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, potrivit căreia, în vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea organismelor sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat. Susține că decizia precitată confirmă existența unei practici neunitare la nivelul instanțelor judecătorești determinată de lipsa de claritate și precizie a normelor de lege criticate, ceea ce relevă, de fapt, vicii cu relevanță constituțională prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție. Afirmă că Decizia nr. 8 din 2 martie 2020, precitată, complinește parțial caracterul lacunar al prevederilor de lege criticate. Astfel, dispozițiile de lege criticate permit organizațiilor neguvernamentale să își aroge competențe de tutelă administrativă și de reprezentare juridică, suplimentar celor stabilite de Ordonanța Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații și cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat. Astfel, asociațiile neguvernamentale își arogă, prin acte unilaterale de voință (act constitutiv/statut), competențe pe care nu le au – asistența și reprezentarea juridică a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate, iar prin dispozițiile art. 2 și art. 8^1 din Legea nr. 554/2004, acțiunea ultra vires a acestor organizații este convertită în legitimare procesuală activă, dobândind astfel prerogative mai mari decât cele stabilite de lege pentru Ministerul Public și Avocatul Poporului. Susține că dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 sunt lipsite de claritate, având în vedere că în practica instanțelor judecătorești s-au conturat două opinii privind condițiile ce trebuie îndeplinite pentru suspendarea executării actelor administrative. Astfel, unele instanțe apreciază că cererea de suspendare a unui act administrativ nu presupune existența unei persoane vătămate, fiind suficient ca reclamantul să fi formulat sesizare prealabilă privind actul administrativ pentru a se legitima procesual activ în cererea de suspendare a executării actului. În cealaltă opinie, cererea de suspendare presupune existența unei persoane vătămate, iar vătămarea trebuie să fie proprie reclamantului. Susține că această interpretare corespunde exigențelor constituționale. Invocă Decizia Curții Constituționale nr. 66 din 15 ianuarie 2009 și solicită instanței de contencios constituțional să decidă care dintre cele două interpretări este conformă Legii fundamentale. … 5.Reprezentantul Ministerului Public susține respingerea excepției ca neîntemeiată, sens în care invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale, precizând că prevederile de lege ce formează obiectul excepției nu încalcă principiile constituționale invocate. Arată că invocarea unor aspecte privind existența unei practici neunitare la nivelul instanțelor judecătorești nu constituie temei pentru admiterea criticilor de neconstituționalitate, iar asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii de către celelalte instanțe judecătorești revine Înaltei Curți de Casație și Justiție.  … 
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:6.Prin Sentința civilă nr. 1.267 din 10 octombrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 723/118/2019, Tribunalul Tulcea – Secția civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 15 alin. (3), ale art. 8 alin. (1^1) și ale art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a fost ridicată de Societatea Comprest Util – S.R.L. din Constanța într-o cauză având ca obiect suspendarea executării unui act administrativ – autorizație de construire. … 7.În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține, în esență, că, prin caracterul formal imprimat de instanță judecății pe fond a cererilor întemeiate pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, datorat subiectivismului magistratului, dar și prin lipsa de claritate și previzibilitate, prevederile art. 8 alin. (1^1) și ale art. 2 din Legea nr. 554/2004 încalcă dispozițiile art. 1 alin. (5) și ale art. 21 alin. (3) din Constituție. Se susține că dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, care conferă caracter executoriu hotărârii judecătorești cu privire la cererea de suspendare a executării actului administrativ, nu asigură suficiente garanții dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 21 alin. (3) din Constituție. Se mai arată că organismele sociale constituite în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 26/2000 nu pot declanșa un contencios obiectiv, calitatea de titular al acțiunii în contencios obiectiv (contencios fără vătămare proprie) fiind recunoscută în mod expres doar subiectelor de drept public. În susținerea criticii de neconstituționalitate este invocată Decizia Curții Constituționale nr. 66 din 15 ianuarie 2009. Pe fondul lipsei de claritate a dispozițiilor art. 8 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004, instanțele judecătorești includ asociațiile și fundațiile, în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 26/2000, în categoria subiectelor de drept public cărora legiuitorul le-a conferit expres calitatea procesuală activă de a exercita un contencios obiectiv. Aprecierea conform căreia asociațiilor și fundațiilor li se recunoaște calitatea procesuală activă prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 – normă legală ce conține o simplă definiție, ce nu poate fi privită izolat de restul reglementării – reprezintă o interpretare contra legem, întrucât ar conduce la reglementarea pe cale judecătorească a unei excepții de la regula prevăzută de art. 8 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004. Neclaritatea și lipsa de previzibilitate a art. 8 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004 decurg din aceea că această normă nu distinge între organismele sociale și celelalte persoane juridice de drept privat în privința condiției subsidiarității. Condiția subsidiarității interesului public se impune nu numai cu privire la acțiunea de fond, ci și în cazul cererilor de suspendare, deoarece cele două demersuri judiciare sunt strâns legate între ele, iar prin cererea de suspendare se asigură persoanei vătămate o protecție efectivă a drepturilor sale, prin paralizarea temporară a efectelor unui act administrativ cu privire la a cărui legalitate există îndoieli serioase și care îi creează astfel un prejudiciu.  … 8.Tribunalul Tulcea – Secția civilă, de contencios administrativ și fiscal consideră că dispozițiile legale criticate sunt clare și previzibile și nu încalcă dreptul la un proces echitabil ori la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil. Instanța judecătorească va putea dispune suspendarea executării actului administrativ, fără ca una dintre părți să fie privilegiată, iar cealaltă dezavantajată, ținând seama de toate garanțiile procesuale de care se bucură părțile. Totodată, dispozițiile legale criticate nu împiedică, sub nicio formă, soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, deoarece suspendarea actului administrativ atacat poate fi dispusă de instanța judecătorească numai până la soluționarea definitivă a cauzei. … 9.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. … 10.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele de vedere solicitate. … 
CURTEA,examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse de autoarea excepției, susținerile reprezentantei autoarei excepției, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:11.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. … 12.Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din dispozitivul actului de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 2, ale art. 8 alin. (1^1) și ale art. 15 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare. Din analiza criticilor de neconstituționalitate Curtea observă că, în realitate, sunt vizate dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a), r) și s), ale art. 8 alin. (1^1) și ale art. 15 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmând să rețină ca obiect al excepției aceste prevederi de lege, care au următorul cuprins: – Art. 2:(1)În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:a)persoană vătămată – orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printrun act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate; … (…)r)interes legitim public – interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice; … s)organisme sociale interesate – structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative; (…) …  … – Art. 8 alin. (1^1): „Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.“; … – Art. 15 alin. (3) teza a doua: „Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea.“ …  … 13.În opinia autoarei excepției, prevederile de lege ce formează obiectul excepției contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor și în art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil. … 14.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile legale criticate din Legea nr. 554/2004 au mai fost supuse controlului de constituționalitate, iar prin mai multe decizii Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate (a se vedea spre exemplu Decizia nr. 939 din 19 decembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 74 din 31 ianuarie 2007, Decizia nr. 66 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 4 martie 2009, Decizia nr. 750 din 12 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 467 din 7 iulie 2009, Decizia nr. 168 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2011, sau Decizia nr. 349 din 24 aprilie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 394 din 13 iunie 2012). … 15.Astfel, referitor la dispozițiile art. 8 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004, Curtea a statuat că acestea au menirea de a clarifica și de a stabili în ce condiții și cine poate invoca apărarea interesului legitim public. Din conținutul textului se deduce că, prin acțiunea pe care o introduc la instanța de contencios administrativ, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat nu pot invoca direct „interesul legitim public“ pentru anularea unui act administrativ, ci numai în subsidiar, pe calea unor capete de cerere distincte, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat. Așadar, prin acțiunea introdusă, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat trebuie să dovedească mai întâi că a avut loc o încălcare a dreptului sau a interesului lor legitim privat, după care să susțină în sprijinul cererii și vătămarea interesului public, ce decurge din actul administrativ atacat. Prin adoptarea textului criticat, legiuitorul a urmărit să „paralizeze“ așa-numitele „acțiuni populare“ intentate de unele persoane fizice sau persoane juridice de drept privat care, neavând argumente să dovedească o vătămare a unui drept sau interes legitim privat propriu, recurg la calea acțiunilor întemeiate exclusiv pe motivul vătămării interesului public. … 16.Dispozițiile de lege criticate nu conțin norme care să restrângă exercitarea accesului liber la justiție sau a dreptului la un proces echitabil. Dimpotrivă, prevederile legale criticate dau posibilitatea și persoanelor fizice sau juridice de drept privat ca, în anumite condiții, să invoce în fața instanței de contencios administrativ apărarea unui interes legitim public, atribuție ce aparține de regulă competenței autorităților publice, și nu persoanelor fizice sau juridice de drept privat. Astfel cum rezultă și din prevederile art. 1 – „Subiectele de sesizare a instanței“ din Legea nr. 554/2004, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau prefectul sunt instituții publice care, potrivit propriilor legi de organizare și funcționare, dar și Legii nr. 554/2004, au atribuții specifice în ceea ce privește sesizarea directă a instanței de contencios administrativ dacă apreciază că un act administrativ (normativ sau individual, după caz) este nelegal ori afectează drepturile, libertățile și interesele legitime ale cetățenilor sau interesul public. Prin urmare, interesul general al societății este protejat de instituții publice cu competențe speciale în această materie, iar dispozițiile de lege criticate oferă aceeași posibilitate și persoanelor fizice sau juridice private, sub condiția justificată ca interesul legitim public pretins încălcat să fie rezultatul încălcării dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat al acestora. De altfel, prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, referitoare la obiectul acțiunii judiciare, reprezintă transpunerea în planul legii organice a prevederilor art. 52 din Constituție, care garantează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, iar dispozițiile art. 8 alin. (1^1) reglementează condițiile exercitării, în cadrul acestei acțiuni de contencios administrativ principale, a unei cereri subsidiare, având ca obiect încălcarea unui interes legitim public. … 17.Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în deciziile menționate își păstrează în mod corespunzător valabilitatea și în cauza de față. … 18.Distinct, în ceea ce privește critica referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, Curtea reține că, din perspectiva cerințelor de calitate a legii, textele de lege criticate sunt clare, precise și previzibile, în privința declanșării, în anumite condiții, a controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice pe calea contenciosului administrativ, de către persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Curtea observă că Legea nr. 554/2004 instituie, prin art. 2 alin. (1) lit. p) și art. 2 alin. (1) lit. r), definiția legală a sintagmelor „interes legitim privat“ și „interes legitim public“, iar art. 2 alin. (1) lit. s) stabilește înțelesul noțiunii de „organisme sociale interesate“. Faptul că legiuitorul nu a enumerat toate categoriile de persoane juridice de drept privat care pot formula capete de cerere, potrivit art. 8 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004, se datorează gradului de abstractizare pe care trebuie să îl întrunească norma legală, revenind interpretului acesteia rolul de a identifica toate cazurile concrete, de natură să se încadreze în ipoteza textului de lege criticat. Așa cum a subliniat Curtea Constituțională, în concordanță cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, nevoia de adaptare la circumstanțele schimbătoare va exista întotdeauna. Deși certitudinea în redactarea unei legi este un lucru dorit, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă, or, legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situație. Rolul decizional conferit instanțelor urmărește tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016). … 19.De asemenea, în sensul jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, din cauza principiului generalității legilor, conținutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile-tip de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. De asemenea, numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai puțin vagi pentru a evita o rigiditate excesivă și a se putea adapta la schimbările de situație, interpretarea și aplicarea unor asemenea norme legale depinzând de practică (a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 25 mai 1993, pronunțată în Cauza Kokkinakis împotriva Greciei, paragraful 40, sau Hotărârea din 11 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Cantoni împotriva Franței, paragraful 31). … 20.Ca atare, soluționarea pretinsei neclarități a dispozițiilor legale criticate, în vederea interpretării și aplicării acestora, reprezintă un atribut al puterii judecătorești, nefiind de resortul controlului de constituționalitate. … 21.Cât privește critica de neconstituționalitate a prevederilor art. 15 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Curtea reține că prevederile de lege criticate reprezintă norme de procedură prin care se instituie caracterul executoriu de drept al hotărârii date cererii de suspendare a executării actului administrativ. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004 reglementează suspendarea executării actului administrativ ca pe o situație de excepție, în considerarea prezumției de legalitate de care se bucură acest tip de acte juridice (a se vedea Decizia nr. 464 din 6 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 604 din 12 iulie 2006). Instanța de judecată va putea dispune suspendarea fără ca una dintre părți să fie privilegiată, iar cealaltă dezavantajată, ținând seama de toate garanțiile procesuale de care se bucură părțile. Dispozițiile legale criticate nu împiedică, sub nicio formă, soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, deoarece suspendarea executării actului administrativ atacat poate fi dispusă de instanța de judecată numai până la soluționarea definitivă a cauzei (a se vedea în acest sens Decizia nr. 939 din 19 decembrie 2006, precitată). … 22.Curtea precizează că, în temeiul art. 126 alin. (2) din Constituție, procedura de judecată este prevăzută numai prin lege, iar legiuitorul, în considerarea unor situații speciale, poate adopta norme de procedură derogatorii de la dreptul comun, atâta vreme cât își subordonează acest demers regulilor și principiilor constituționale. Necesitatea soluționării cu celeritate a cauzelor din domeniul contenciosului administrativ a determinat reglementarea unei proceduri de judecată speciale, care nu se abate însă de la exigențele drepturilor procesuale ale părților consacrate în Legea fundamentală. … 23.Așa fiind, nu poate fi reținută critica privind încălcarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituție, deoarece părțile beneficiază de toate garanțiile unui proces echitabil, inclusiv în ceea ce privește soluționarea cererii de suspendare a executării actelor administrative și a recursului împotriva soluției de suspendare a executării acestor acte. … 24.Referitor la invocarea de către autoarea excepției, prin notele scrise depuse la dosarul Curții Constituționale, precum și, direct în ședința publică, de către reprezentanta autoarei excepției a unor noi motive de neconstituționalitate, prin referirea la Decizia nr. 8 din 2 martie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, și a unor noi texte constituționale de referință, Curtea constată că aceasta nu poate fi reținută. În jurisprudența sa, instanța de contencios constituțional a statuat că, în lumina dispozițiilor art. 10 alin. (2) și ale art. 29 alin. (1)-(4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, cadrul procesual specific excepției de neconstituționalitate rezultă din încheierea de sesizare și din motivarea scrisă a autorului, iar aceasta din urmă nu poate fi completată în fața Curții Constituționale cu elemente noi, ce nu au fost puse în discuția părților în fața instanței judecătorești (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 848 din 18 octombrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 829 din 10 decembrie 2012, și Decizia nr. 13 din 22 ianuarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 28 februarie 2013). … 25.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, … 
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Comprest Util – S.R.L. din Constanța în Dosarul nr. 723/118/2019 al Tribunalului Tulcea – Secția civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), r) și s), ale art. 8 alin. (1^1) și ale art. 15 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Tribunalului Tulcea – Secția civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 1 iulie 2021.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Simina Popescu-Marin

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește