DECIZIA nr. 19 din 26 ianuarie 2022

1.Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate a Legii pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, formulată de Guvernul României. … 2.Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) și al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 10.686 din 30 decembrie 2021 și constituie obiectul Dosarului nr. 3.967A/2021. … 3.În motivarea obiecției de neconstituționalitate au fost formulate atât critici de neconstituționalitate extrinsecă, argumentate prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituție, care impune ca nicio cheltuială bugetară să nu fie aprobată fără stabilirea sursei de finanțare, cât și critici de neconstituționalitate intrinsecă, argumentate prin raportare la dispozițiile constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5) privind statul de drept, supremația Constituției și respectarea legii, ale art. 16 – Egalitatea în drepturi, ale art. 21 alin. (1)-(3) care consacră accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, ale art. 24 – Dreptul la apărare, ale art. 26 – Viața intimă, familială și privată și ale art. 126 – Instanțele judecătorești. …  + 
Critici de neconstituționalitate extrinsecă4.Se susține că din redactarea imperativă a dispozițiilor art. 36^1 alin. (1) introduse prin legea criticată rezultă că ședințele de judecată se vor desfășura prin sisteme de telecomunicații audiovizuale ori de câte ori contravenienții solicită aceasta. Așa fiind și având în vedere că plângerile contravenționale se soluționează în primă instanță de judecătorii [art. 32 alin. (2)], iar în apel de către tribunale [art. 34 alin. (2)], punerea în aplicare a soluției legislative presupune existența mijloacelor tehnice adecvate la nivelul acestor instanțe (176 de judecătorii și 42 de tribunale). … 5.În mod contrar celor reținute în expunerea de motive, unde inițiatorii arată că „legea nu are impact bugetar, nefiind nevoie de o alocare bugetară doar pentru punerea în executare a acestor modificări legislative“, Guvernul consideră că pentru implementarea soluției propuse sunt necesare investiții în infrastructura instanțelor, deci legea are impact financiar. Se arată în acest sens că „tocmai în considerarea necesității existenței dotărilor tehnice, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 114/2021 reglementează numai posibilitatea (iar nu obligația) instanțelor de judecată de a dispune ca ședințele de judecată să se desfășoare prin mijloace de telecomunicație audiovizuală“. Or, în condițiile în care în expunerea de motive ce o însoțește nu este indicată sursa de finanțare (singura mențiune fiind că o astfel de sursă este Planul național de redresare și reziliență – PNRR), legea ridică o problemă de constituționalitate extrinsecă din perspectiva art. 138 alin. (5) din Constituție, aspect care, potrivit sesizării, a fost semnalat inițiatorilor de către Guvern, în Adresa nr. 11.015/2021 din 22 noiembrie 2021 (pct. 2 din secțiunea II – Observații). … 6.Se argumentează astfel că, potrivit art. 30 alin. (1) lit. a) și alin. (2) raportat la art. 31 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 24/2000, orice propunere legislativă trebuie însoțită de expunerea de motive, instrument de prezentare și motivare care trebuie să cuprindă, între altele, o secțiune privind „impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât și pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informații cu privire la cheltuieli și venituri“. De asemenea, conform art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, „în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/inițiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, inițiatorii au obligația să prezinte: a) fișa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 (…)“, care trebuie să cuprindă schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani, estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor, măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar. … 7.Se invocă și jurisprudența Curții Constituționale în care sa statuat asupra obligației inițiatorilor de a solicita fișa financiară în cazul în care legea generează impact financiar. Din perspectiva acestei jurisprudențe, se consideră că trimiterea generică la bugetul de stat, respectiv la PNRR, nu poate fi socotită o indicare a sursei de finanțare. Tot referitor la acest aspect se semnalează și data consemnată în lege pentru intrarea în vigoare, 1 ianuarie 2022, de natură să susțină critica potrivit căreia indicarea sursei de finanțare este „cu atât mai necesară cu cât implementarea soluției legislative impune dezvoltarea infrastructurii instanțelor judecătorești până la momentul intrării în vigoare a legii“.  …  + 
Critici de neconstituționalitate intrinsecă8.Se argumentează că, spre deosebire de Legea nr. 114/2021, care reglementează posibilitatea instanțelor de a dispune desfășurarea ședințelor de judecată în sistem online în toate cauzele civile, pe durata stării de alertă, precum și pentru o perioadă de 30 de zile de la încetarea acesteia, actul normativ supus controlului vizează stabilirea unei proceduri speciale de judecare a cauzelor în materie contravențională, cu caracter permanent, fără a prevedea posibilitatea ca instanța să dispună ulterior, dacă este necesar, desfășurarea ședințelor cu prezență fizică în sala de judecată. Pentru aceste considerente, reglementarea trebuie să țină seama de principiile constituționale referitoare la liberul acces la justiție, dreptul la un proces echitabil și dreptul la apărare, precum și de principiile fundamentale ale procesului civil care dau eficacitate acestor garanții constituționale. Pe de altă parte, din perspectiva respectării principiului liberului acces la justiție și a dreptului la un proces echitabil, respectiv a garantării dreptului la apărare, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în aplicarea art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, întrucât contravențiile constituie „acuzații în materie penală“, în cazul lor devin incidente toate garanțiile procesuale de care trebuie să beneficieze „un acuzat“ conform art. 6 paragrafele 2 și 3 din Convenție (prezumția de nevinovăție, principiul egalității armelor, asigurarea înlesnirilor necesare pregătirii apărării, audierea martorilor apărării în aceleași condiții ca în cazul martorilor acuzării). … 9.Din modul de formulare a art. 36^1 alin. (1), nou-introdus, rezultă că un aspect esențial ce vizează modalitatea de desfășurare a procesului civil este decis în mod unilateral de către una dintre părți (contravenientul), instanța de judecată nefiind obligată să pună cererea acestuia în discuția celorlalte părți pentru a obține și acordul lor. Or, în condițiile în care desfășurarea ședinței de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale presupune ca toate părțile să aibă mijloacele tehnice necesare pentru a participa în acest mod la ședințele de judecată, reglementarea în discuție încalcă atât principiul contradictorialității, cât și principiul egalității armelor, componente ale dreptului la un proces echitabil. … 10.De asemenea, deși desfășurarea ședințelor de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale se realizează „cu încuviințarea instanței de judecată“, din formularea imperativă a alin. (1) al art. 36^1 rezultă că această modalitate este obligatorie odată ce contravenientul a solicitat-o. Pentru acest considerent și întrucât nu reglementează dacă și în ce situații instanța poate să respingă cererea contravenientului, soluția cuprinsă în textul criticat încalcă, în opinia Guvernului, art. 126 alin. (1) din Constituție, deoarece împiedică realizarea justiției. … 11.De asemenea, întrucât se referă numai la „contravenient“, dispozițiile art. 36^1 din ordonanță nu vor fi aplicabile părții vătămate prin contravenție (care poate avea interes să conteste cuantumul despăgubirilor), nici persoanei căreia aparțin bunurile confiscate (alta decât contravenientul, interesată să atace măsura confiscării), deși inclusiv în cazul acestor persoane acțiunea are natura unei plângeri contravenționale. Având în vedere că în cadrul aceleiași proceduri de judecată participanților ar urma să li se aplice reguli diferite, deși se află în situații care în substanța lor nu diferă, soluția legislativă constituie o reglementare discriminatorie, contrară art. 16 din Constituție privind egalitatea în drepturi. … 12.Se mai arată că, potrivit art. 36^1 alin. (3), nou-introdus, în cazul în care contravenientul a solicitat desfășurarea ședințelor de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale, nu mai poate reveni asupra acestei opțiuni. Această prevedere este, în opinia Guvernului, de natură a aduce atingere dreptului la un proces echitabil și dreptului la apărare al contravenientului, întrucât, prin modul în care este formulată, interzice acestuia să participe fizic, în sala de judecată, la soluționarea plângerii. În acest context, ceea ce ar trebui să constituie o facilitate – participarea la proces prin videoconferință – nu se poate transforma în contrariul său, într-o obligație, aceasta cu atât mai mult cu cât procesul-verbal de constatare a contravenției constituie, în sensul art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, o acuzație în materie penală, iar potrivit paragrafului 3 al aceluiași articol, acuzatului trebuie să i se asigure înlesnirile necesare pregătirii apărării, inclusiv posibilitatea de a se prezenta fizic în fața instanței de judecată. De asemenea, dacă a fost formulată de către contravenient o astfel de cerere, posibilitatea desfășurării ședințelor în sala de judecată este exclusă, chiar și atunci când, din motive tehnice, comunicarea la distanță ar deveni imposibilă sau când instanța ar aprecia necesară prezența fizică a părților în sala de judecată. Din aceste considerente, se apreciază că reglementarea ar determina amânarea repetată a cauzelor, având drept consecință încălcarea dreptului părților la un proces echitabil și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil, și, totodată, ar putea afecta aflarea adevărului și realizarea justiției. … 13.Potrivit art. 36^1 alin. (4), nou-introdus, dacă s-a solicitat de către contravenient desfășurarea ședinței de judecată prin mijloace de telecomunicații audiovizuale, „toate actele procedurale din cauza respectivă vor fi comunicate exclusiv prin intermediul poștei electronice“. Se susține că reglementarea aduce atingere dreptului la un proces echitabil al contravenientului, întrucât „extinde“ acordul acestuia pentru desfășurarea ședințelor prin videoconferință la chestiuni străine de acest aspect (comunicarea actelor de procedură prin mijloace electronice). Astfel, faptul că acesta deține mijloacele tehnice pentru a putea participa la proces prin videoconferință nu determină certitudinea că deține și mijloacele pentru a putea primi în format electronic citațiile și alte acte de procedură (întâmpinare, raport de expertiză, hotărârea judecătorească etc.). De asemenea, întrucât textul nu distinge, obligativitatea comunicării actelor de procedură prin mijloace electronice va opera nu doar în privința contravenientului, ci în privința tuturor părților din acea cauză, chiar și în lipsa acordului lor, aducând astfel atingere dreptului acestora la un proces echitabil. … 14.Referitor la dispozițiile art. 36^1 alin. (5) se arată că acestea sunt lipsite de claritate și previzibilitate, conducând la încălcarea prevederilor art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, întrucât din redactarea lor nu rezultă dacă, atunci când administrarea probei este dispusă din oficiu de către instanță, obligația asigurării prezenței martorilor/experților prin videoconferință revine părții căreia îi profită proba sau, în toate situațiile, contravenientului. Pe de altă parte, instituirea acestei obligații în sarcina contravenientului este de natură să îi îngrădească dreptul la apărare și dreptul la un proces echitabil, lipsindu-l de un mijloc de probă în apărare, în condițiile în care acesta, pe de o parte, nu poate reveni asupra cererii de desfășurare a ședinței prin mijloace de telecomunicații audiovizuale, iar, pe de altă parte, nu este responsabil de posibilitatea tehnică de audiere a martorului prin videoconferință, care depinde exclusiv de mijloacele tehnice ale martorului, respectiv ale instanței. … 15.Se mai susține că, dintr-o altă perspectivă, textul art. 36^1 alin. (5) induce ideea că instanța poate dispune audierea martorilor și experților prin sisteme de telecomunicații audiovizuale și în lipsa acordului acestora. Or, pentru respectarea art. 126 din Constituție și pentru buna administrare a justiției, audierea prin videoconferință ar trebui să reprezinte o opțiune, atât pentru instanța de judecată, cât și pentru persoana audiată, care poate alege să se prezinte personal în instanță. De altfel, acordul martorului este cu atât mai necesar cu cât, potrivit art. 187 alin. (1) pct. 2 lit. a) din Codul de procedură civilă, neprezentarea martorului spre a fi audiat constituie abatere judiciară. … 16.În concluzie, pentru motivele arătate, se solicită admiterea sesizării de neconstituționalitate a Legii pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor. … 17.În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (3) și ale art. 17 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului și Avocatului Poporului pentru a comunica punctul lor de vedere. … 18.Autoritățile menționate nu au transmis punctul lor de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate. … 19.Cu Adresa înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 191 din 7 ianuarie 2022, s-a solicitat Ministerului Justiției să comunice punctul său de vedere și să precizeze, cu date concrete, dacă infrastructura judecătoriilor și tribunalelor permite desfășurarea ședințelor de judecată „prin sisteme de telecomunicații audiovizuale care permit verificarea identității părților și garantează securitatea, integritatea, confidențialitatea și calitatea transmisiunii“, precum și orice alte informații pe care le apreciază ca fiind relevante. … 20.Cu Adresa nr. 3/2.047 din 18 ianuarie 2022, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 645 din 18 ianuarie 2022, Ministerul Justiției a transmis răspunsul său, însoțit de o situație statistică referitoare la cauzele în materie contravențională aflate pe rolul instanțelor din România. … 21.Cu Adresele înregistrate la Curtea Constituțională cu nr. 656 din 18 ianuarie 2022 s-a solicitat președinților celor două Camere ale Parlamentului să comunice dacă a fost solicitată fișa financiară pentru actul normativ criticat în prezenta cauză. … 22.Cu Adresa înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 758 din 21 ianuarie 2022, Senatul a transmis adresa prin care a solicitat Guvernului, în data de 29 iunie 2021, atât comunicarea punctului de vedere, cât și a fișei financiare pentru Propunerea legislativă pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor (b282/23.06.2021). Se menționează că „până în prezent nu a fost primită de către Senat fișa financiară a proiectului de lege antereferit“. … 23.Cu Adresa înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 759 din 21 ianuarie 2022, Camera Deputaților a transmis, de asemenea, faptul că Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată pentru această inițiativă legislativă, a solicitat punctul de vedere al Guvernului și fișa financiară la data de 29 iunie 2021. … 
CURTEA,examinând sesizarea de neconstituționalitate, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:24.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 15 și 18 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze sesizarea de neconstituționalitate. … 25.Curtea a fost sesizată cu privire la neconstituționalitatea Legii pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, având următorul cuprins: + 
Articolul IOrdonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, se completează după cum urmează:– După articolul 36 se introduce un nou articol, art. 36^1, cu următorul cuprins: + 
Articolul 36^1(1)La cererea contravenientului care a formulat plângerea contravențională, cu încuviințarea instanței de judecată, ședințele de judecată din fond și din căile de atac se desfășoară exclusiv prin sisteme de telecomunicații audiovizuale care permit verificarea identității părților și garantează securitatea, integritatea, confidențialitatea și calitatea transmisiunii, instanțele de judecată dispunând măsurile necesare în acest scop.(2)Contravenientul va solicita desfășurarea ședințelor de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale prin intermediul plângerii contravenționale.(3)Dacă prin plângerea contravențională a fost formulată cererea de desfășurare a ședințelor de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale, contravenientul nu mai poate ulterior renunța la această solicitare și ședințele de judecată se vor desfășura în conformitate cu prevederile alin. (1).(4)Dacă contravenientul care a formulat plângerea contravențională a solicitat judecarea prin sisteme de mijloace de telecomunicații audiovizuale, toate actele procedurale din cauza respectivă vor fi comunicate exclusiv prin intermediul poștei electronice.(5)Audierea celorlalte persoane, martori sau experți, are loc prin aceleași sisteme de telecomunicații audiovizuale. Partea care a propus administrarea probei cu martori sau contravenientul, în cazul administrării din oficiu a probei cu martori sau în cazul audierii martorilor sau experților, va asigura posibilitatea martorilor și a experților de a participa la audiere prin videoconferință în locația stabilită de către instanță. Înregistrarea audierii este obligatorie. …  + 
Articolul IIDispozițiile prezentei legi intră în vigoare la data de 1 ianuarie 2022. … 26.În motivarea sesizării au fost invocate dispozițiile constituționale cuprinse în: art. 1 alin. (3) și (5) privind statul de drept, supremația Constituției și respectarea legii, art. 16 – Egalitatea în drepturi, art. 21 alin. (1)-(3) care consacră accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, art. 24 – Dreptul la apărare, art. 26 – Viața intimă, familială și privată, art. 126 – Instanțele judecătorești și art. 138 alin. (5) potrivit căruia „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare“. … 27.În ceea ce privește admisibilitatea sesizării, Curtea constată că autorul este Guvernul României, titular al dreptului de sesizare a Curții Constituționale cu obiecții de neconstituționalitate, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție. Obiectul sesizării se încadrează în competența Curții, stabilită de dispozițiile constituționale menționate, acesta vizând o lege adoptată de Parlament, dar nepromulgată. În ceea privește termenul de sesizare se constată că, potrivit fișei legislative de la Camera Deputaților, legea criticată a fost adoptată în data de 21 decembrie 2021 de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională. În aceeași dată a fost depusă la secretarul general al Camerei pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curții Constituționale, iar în data de 27 decembrie 2021 a fost trimisă la promulgare. Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională în data de 30 decembrie 2021, în cadrul termenului stabilit de art. 77 alin. (1) din Constituție. Rezultă, așadar, că sesizarea este admisibilă sub toate cele trei aspecte ce privesc legalitatea sesizării. … 28.Examinând criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate, Curtea constată că în motivarea acestora se invocă prevederile art. 138 alin. (5) din Constituție, astfel cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Constituționale, susținându-se, în esență, că, deși legea are impact financiar, nu este indicată sursa de finanțare și nu s-a solicitat fișa financiară. … 29.Referitor la jurisprudența sa în materie, Curtea reține că în mod constant s-a pronunțat în sensul că obligativitatea indicării sursei de finanțare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevăzută de norma constituțională cuprinsă în art. 138 alin. (5), constituie un aspect distinct de cel al lipsei fondurilor pentru susținerea finanțării din punct de vedere bugetar, intrând sub incidența controlului de constituționalitate în raport cu textul constituțional de referință. Astfel, prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, Curtea Constituțională a reținut că stabilirea sursei de finanțare și insuficiența resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituție, iar al doilea nu are caracter constituțional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern. Art. 138 alin. (5) din Constituție impune stabilirea concomitentă atât a alocației bugetare, ce are semnificația unei cheltuieli, cât și a sursei de finanțare, ce are semnificația venitului necesar pentru suportarea acesteia, spre a evita consecințele negative, pe plan economic și social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Așadar, norma constituțională nu se referă la existența in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoștință de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar. … 30.Prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 58, Curtea a reținut că, întrucât „nu are competența să se pronunțe cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare, rezultă că aceasta are doar competența de a verifica, prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituție, dacă pentru realizarea cheltuielii bugetare a fost indicată sursa de finanțare“. Or, această verificare se poate realiza doar prin raportare la prevederile legale cuprinse în art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, și în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 4 iunie 2020, care stabilesc obligația de întocmire a fișei financiare și care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie să cuprindă, potrivit legii: schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani; estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar. … 31.Prin Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, paragrafele 54-56, Curtea a reținut că, în ceea ce privește incidența dispozițiilor care impun solicitarea fișei financiare, este necesară lămurirea mai multor aspecte. Un prim aspect vizează faptul că, atâta vreme cât dispozițiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, obligația solicitării fișei financiare incumbă tuturor inițiatorilor, în temeiul art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, potrivit cărora „În cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/inițiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, inițiatorii au obligația să prezinte: a) fișa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 […]“, iar dacă acestea sunt rezultatul unor amendamente admise în cadrul procedurii legislative, prima Cameră sesizată sau Camera decizională, după caz, are obligația de a solicita fișa financiară (a se vedea în acest sens Decizia nr. 764 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017). … 32.Totodată, Curtea a reamintit faptul că nu deputatul sau senatorul trebuie să întocmească fișa financiară, ci Guvernul, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 stabilind expres că: „În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaților sau Senatului, după caz, fișa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării“. Prin urmare, pentru a respecta procedura constituțională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, respectiv art. 138 alin. (5) din Constituție, este suficient ca inițiatorii actului normativ să facă dovada că, în temeiul dispozițiilor legale, anterior menționate, au solicitat Guvernului fișa financiară. Netransmiterea fișei financiare în termenul legal de către autoritatea publică ce are obligația de a întocmi acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare. Sub acest aspect, prin Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 59, Curtea a stabilit că „a ridica această competență a Guvernului la nivel de regulă constituțională implicit admisă de art. 138 alin. (5) din Constituție ar echivala cu o condiție potestativă pură în sensul că orice lege ce are implicații bugetare ar putea fi adoptată numai dacă Guvernul a întocmit și a transmis Parlamentului fișa financiară. Or, dacă Guvernul nu susține inițiativa legislativă/nu este de acord cu ea și, prin urmare, nu transmite fișa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă.“ … 33.Curtea a mai reținut că un alt aspect vizează faptul că „fișa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern conform art. 11 lit. b^1) din Legea nr. 90/2001 [punct de vedere emis ca urmare a solicitării formulate în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituție, n.r.], cele două documente generate de Guvern având un regim juridic și, implicit, finalități diferite. Prin urmare, atunci când o propunere legislativă are implicații bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menționate, așadar atât punctul de vedere, cât și fișa financiară“ (a se vedea Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, precitată, paragraful 60). … 34.Cu privire la efectele pe care le produce lipsa fișei financiare, Curtea a stabilit, de exemplu, prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, precitată, paragraful 59, sau Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 30, că, „în lipsa unei fișe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, […] și în lipsa unui dialog real între Guvern și Parlament […], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanțare incertă, generală și lipsită de un caracter obiectiv și efectiv, nefiind așadar reală“. … 35.Această jurisprudență a fundamentat admiterea obiecțiilor de neconstituționalitate prin raportare la dispozițiile art. 138 alin. (5) din Constituție inclusiv în cauze recente, de exemplu, prin Decizia nr. 643 din 24 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 978 din 23 octombrie 2020, sau Decizia nr. 77 din 10 februarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 232 din 8 martie 2021. … 36.Aplicarea jurisprudenței citate în prezenta cauză impune să se stabilească, mai întâi, dacă legea criticată are impact financiar asupra bugetului de stat, pentru a intra sub incidența art. 138 alin. (5) din Constituție.  … 37.Lecturând expunerea de motive, Curtea observă că inițiatorii afirmă că „modificările legislative propuse sunt fără impact bugetar“. În aceeași expunere de motive se precizează însă că „digitalizarea instanțelor de judecată este un obiectiv asumat și finanțat de către Guvernul României din bugetul național“ și se indică drept „sursă de finanțare“ Planul național de redresare și reziliență – PNRR, de unde ar rezulta că legea are impact financiar. Faptul că, potrivit expunerii de motive, există instanțe unde sunt prezente „mijloacele de comunicație audiovizuală necesare implementării acestor modificări legislative“ nu înseamnă că legea în sine nu are impact financiar, câtă vreme nu toate instanțele au infrastructura necesară punerii sale în aplicare, adică pentru desfășurarea ședințelor de judecată în fond și în căile de atac (pentru o categorie de cauze) „exclusiv prin sisteme de telecomunicații audiovizuale“. … 38.Întrucât redactarea expunerii de motive nu este în sine lămuritoare și văzând lipsa unui studiu de impact al legii, Curtea a procedat la solicitarea punctului de vedere al Ministerului Justiției. Din lecturarea răspunsului primit rezultă că pentru asigurarea necesarului de sisteme pentru instanțele/sălile care nu dispun de sisteme de videoconferință în prezent, al numărului de săli care vor fi suplimentate până în 2023 și, totodată, pentru a înlocui sistemele vechi achiziționate cu mai mult de 10 ani în urmă sunt necesare investiții, fiind propus în acest sens un proiect „pentru finanțare prin Planul Național de Redresare și Reziliență“ (la PNRR face referire, de altfel, și expunerea de motive). … 39.Ministerul Justiției arată că: „în cadrul celor 238 de instanțe de judecată (176 judecătorii, 46 tribunale și 16 curți de apel), numărul sălilor de judecată, al camerelor de consiliu (în care se judecă cauzele în care nu este permisă prezența publicului) și al camerelor de audiere a martorilor sub acoperire se ridică la aproximativ 1044. Dintre acestea, un număr de 903 sunt dotate cu sisteme de videoconferință, iar un număr de 296 urmează să fie dotate în viitorul apropiat.“ Se precizează că: „printr-un proiect propus pentru finanțare prin Planul național de redresare și reziliență (PNRR) este prevăzută achiziția a 600 de sisteme de videoconferință, dintre care un număr de 470 urmează să acopere necesarul de sisteme pentru sălile care nu dispun de sisteme de videoconferință în prezent, pe cel al numărului de săli care vor fi suplimentate până în 2023 și, totodată, vor înlocui sistemele vechi achiziționate cu mai mult de 10 ani în urmă. Restul sistemelor vor intra în dotarea instituțiilor subordonate Ministerului Justiției.“  … 40.Cu privire la situația infrastructurii actuale se mai arată că: „sistemele de videoconferință existente în instanțele din România sunt cu preponderență sisteme noi, aproximativ 600 dintre acestea fiind achiziționate în ultimii 5 ani. Restul sistemelor au fost achiziționate prin programe PHARE derulate cu peste 10 ani în urmă, rata de funcționare a acestora fiind foarte redusă, iar nivelul de performanță și de compatibilitate cu tehnologiile actuale este, de asemenea, foarte mic.“ Se subliniază că „infrastructura existentă ar urma să fie utilizată atât în cazurile în care legislația în vigoare prevede posibilitatea desfășurării ședințelor de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale, cât și pentru cauzele în materie contravențională (avute în vedere de actul normativ în discuție), în acest din urmă caz, procedura specială de judecată instituită având un caracter obligatoriu“ (în sensul de soluție cu caracter permanent, iar nu temporar, pe durata stării de alertă). … 41.Față de afirmațiile cuprinse în expunerea de motive și aspectele comunicate Curții Constituționale de Ministerul Justiției rezultă că, în mod evident, legea are impact financiar, întrucât presupune investiții în infrastructura instanțelor de judecată. Afirmația cuprinsă în expunerea de motive potrivit căreia „mijloacele de comunicație audiovizuală necesare implementării acestor modificări legislative există, sunt deja la dispoziția instanțelor de judecată care pun în executare prevederile Legii nr. 114/2021“ este doar în parte valabilă, întrucât nu toate instanțele dispun de astfel de mijloace, iar pentru parte dintre cele care au astfel de posibilități „rata de funcționare este foarte redusă“.  … 42.Fiind evidențiat impactul financiar, devin aplicabile dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (5) și jurisprudența Curții Constituționale referitoare la obligația inițiatorilor de solicitare a fișei financiare, prevăzută de art. 15 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, potrivit cărora: „(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative/măsuri/politici a căror aplicare atrage micșorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, se va întocmi o fișă financiară, care va respecta condițiile prevăzute de Legea nr. 69/2010. În această fișă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere:a)schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani; … b)estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; … c)măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar.“ …  … 43.Se observă în acest sens că normele constituționale și legale vizând obligația solicitării fișei financiare nu disting prin raportare la posibilitatea punerii în aplicare a legii de o parte a destinatarilor săi (în speță, de instanțele care dispun la acest moment de infrastructura necesară). Câtă vreme legea are impact bugetar, devine obligatorie, în mod necondiționat, solicitarea fișei financiare.  … 44.Din examinarea fișei actului normativ disponibile pe pagina de internet a Senatului și, respectiv, a Camerei Deputaților, unde apare consemnată solicitarea punctului de vedere al Guvernului, și față de jurisprudența constantă a Curții Constituționale potrivit căreia solicitarea punctului de vedere al Guvernului nu este de natură să probeze, în sine, îndeplinirea obligațiilor stabilite de art. 138 alin. (5) din Constituție, în interpretarea dată de Curtea Constituțională în jurisprudența citată, Curtea s-a adresat celor două Camere ale Parlamentului pentru a comunica dacă a fost solicitată fișa financiară pentru legea criticată în cauză. … 45.Cele două Camere ale Parlamentului au confirmat solicitarea fișei financiare de către Senat, atașând adresa prin care Senatul a transmis Guvernului, în data de 29 iunie 2021, mai multe propuneri legislative, între care și Propunerea legislativă pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor (b282/23.06.2021), cu solicitarea de a comunica „punctul de vedere al Guvernului asupra implicațiilor bugetare generate de acestea“, precum și „fișa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare“. … 46.Întrucât s-a făcut dovada solicitării fișei financiare, devin incidente considerentele enunțate de Curte în jurisprudența citată, potrivit cărora, pentru a respecta procedura constituțională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, respectiv art. 138 alin. (5) din Constituție, este suficient ca inițiatorii actului normativ să facă dovada că, în temeiul dispozițiilor legale, anterior menționate, au solicitat Guvernului fișa financiară. Netransmiterea fișei financiare în termenul legal de către autoritatea publică ce are obligația de a întocmi acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare. Dacă Guvernul nu susține inițiativa legislativă/nu este de acord cu ea și, prin urmare, nu transmite fișa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă.  … 47.Astfel fiind, Curtea constată că sunt neîntemeiate criticile de neconstituționalitate formulate de Guvern prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituție.  … 48.Examinând argumentele enunțate în susținerea criticilor de neconstituționalitate intrinsecă a legii, Curtea constată că acestea pornesc de la o premisă care nu se reflectă ca atare în soluțiile legislative criticate, și anume aceea că, „deși desfășurarea ședințelor de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale se realizează «cu încuviințarea instanței de judecată», din formularea imperativă rezultă că această modalitate este obligatorie odată ce contravenientul a solicitat-o“.  … 49.Curtea observă în acest sens că obligativitatea desfășurării ședințelor de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale, la cererea oricăreia dintre părți, prevăzută inițial în propunerea legislativă, care a fost de altfel criticată deopotrivă de Consiliul Legislativ în avizul său negativ și de Guvern în punctul de vedere transmis în data de 22 noiembrie 2021, nu mai subzistă în legea adoptată de Parlament. Această soluție legislativă a fost modificată în Camera decizională, ca urmare a amendamentelor aduse în Comisia juridică, de disciplină și imunități a Camerei Deputaților, între care și cel cu privire la alin. (1) art. 36^1, nou-introdus. Noua soluție juridică, adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, este aceea a desfășurării ședințelor de judecată din fond și din căile de atac exclusiv prin sisteme de telecomunicații audiovizuale numai cu încuviințarea instanței de judecată.  … 50.Astfel fiind, nu pot fi reținute afirmațiile din sesizare potrivit cărora „un aspect esențial ce vizează modalitatea de desfășurare a procesului civil este decis în mod unilateral de către una dintre părți (contravenientul)“, nici cele potrivit cărora „această modalitate este obligatorie odată ce contravenientul a solicitat-o“ și „dacă a fost formulată de către contravenient o astfel de cerere, posibilitatea desfășurării ședințelor în sala de judecată este exclusă“. În consecință, nu poate fi reținută încălcarea art. 21 și a art. 126 alin. (1) din Constituție, astfel motivată. … 51.Nu poate fi reținută, de asemenea, nici pretinsa încălcare a art. 16 din Constituție, argumentată prin aceea că „în cadrul aceleiași proceduri de judecată participanților ar urma să li se aplice reguli diferite, deși se află în situații care în substanța lor nu diferă“. Se observă astfel că legea criticată nu stabilește reguli diferite de desfășurare a judecății, în raport cu calitatea părților în proces. Reglementarea posibilității contravenientului de a solicita instanței de judecată desfășurarea ședinței exclusiv prin sisteme de telecomunicații audiovizuale odată cu formularea plângerii contravenționale intră în logica declanșării procesului la inițiativa acestuia, fără a obliga în vreun fel instanța să admită această solicitare.  … 52.Cât privește imposibilitatea contravenientului de a mai reveni asupra cererii sale, criticată în raport cu normele constituționale și convenționale care consacră dreptul la un proces echitabil, aceasta dă expresie dezideratului asigurării disciplinei procesuale și prevenirii eventualelor abuzuri de natură a conduce la tergiversarea cauzelor prin cereri repetate și contradictorii ale contravenientului petent. Nu se poate susține vreun „blocaj“ determinat de intervenirea ulterioară a unei situații când „comunicarea la distanță ar deveni imposibilă“, întrucât nicio dispoziție legală nu împiedică instanța de judecată să aprecieze, în funcție de datele concrete ale cauzei și în orice stadiu al procesului, dacă ședințele se pot desfășura sau nu prin sisteme de telecomunicații audiovizuale și să dispună măsurile necesare. Ca urmare, nu pot fi reținute nici criticile astfel motivate. … 53.Tot astfel, nu se poate reține încălcarea dreptului la un proces echitabil motivată prin aceea că s-ar „extinde“ acordul contravenientului „pentru desfășurarea ședințelor prin videoconferință“ la „chestiuni străine de acest aspect“ (cu referire la actele de procedură sau probele administrate). O astfel de susținere acreditează o separare artificială a unor elemente intrinseci ale procesului civil. Acesta presupune o activitate complexă realizată de instanța de judecată, de părți și de alți participanți, între care se stabilesc raporturi juridice specifice, în scopul realizării sau stabilirii drepturilor și intereselor încălcate sau contestate. Este evident că intenția legiuitorului a fost aceea de a facilita și dinamiza activitatea de soluționare a cauzelor în materie contravențională cu tot ce presupune această soluționare, iar nu doar de a reglementa desfășurarea unor ședințe de judecată prin sisteme de telecomunicații audiovizuale. Ca urmare, opțiunea înscrisă în plângerea contravenientului implică toate activitățile/etapele pe care soluționarea respectivei cauze le presupune, care trebuie să fie avute în vedere deopotrivă de autorul cererii și de instanța care încuviințează măsura solicitată. … 54.De altfel, o soluție legislativă similară este reglementată în prezent de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 114/2021 privind unele măsuri în domeniul justiției în contextul pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 29 aprilie 2021, potrivit căruia „În cauzele civile, când este posibil, cu acordul părților, instanțele judecătorești pot hotărî ca ședințele de judecată să se desfășoare prin mijloace de telecomunicație audiovizuală care permit verificarea identității părților și garantează securitatea, integritatea, confidențialitatea și calitatea transmisiunii, dispunând măsurile necesare în acest scop.“ Se observă că, atât în reglementarea actuală, cât și în legea criticată în prezenta cauză, instanța este aceea care decide desfășurarea ședințelor prin mijloace de telecomunicație audiovizuală. Cu alte cuvinte, desfășurarea ședințelor prin mijloace de telecomunicație audiovizuală în materie contravențională este și rămâne o opțiune, la aprecierea instanței, care este ținută de asigurarea tuturor exigențelor egalității în drepturi, dreptului la un proces echitabil, dreptului la apărare și înfăptuirii justiției. … 55.Examinând, din această perspectivă, criticile formulate în sesizare potrivit cărora legea nu reglementează dacă și în ce situații instanța poate să respingă cererea contravenientului, Curtea reține că aprecierea pe care trebuie să o realizeze instanța de judecată atunci când încuviințează măsura solicitată vizează, în esență, două categorii de problematici: de natură tehnică și juridică. Evaluarea tehnică nu impune o reglementare specială, deoarece presupune examinarea unor condiții clar determinate, cu caracter obiectiv – existența sau nu a infrastructurii necesare desfășurării ședințelor de judecată prin mijloace de telecomunicație audiovizuală. Evaluarea juridică însă, dat fiind domeniul de incidență al legii, este una cu un grad ridicat de complexitate, impunând un cadru precis de reglementare. Or, legea criticată nu stabilește criterii pentru ca instanța să poată decide dacă încuviințează sau nu cererea contravenientului de desfășurare a ședințelor de judecată exclusiv prin sisteme de telecomunicații audiovizuale. Astfel fiind, în acord cu criticile formulate, Curtea reține că încuviințarea solicitării cererilor de judecare a cauzelor în materie contravențională prin mijloace de telecomunicație audiovizuală trebuie stabilită printr-o reglementare clară și precisă, circumstanțiată exigențelor impuse de art. 20 din Constituție cu raportare la art. 6 – Dreptul la un proces echitabil din Convenția pentru apărarea drepturilor și a libertăților fundamentale. … 56.În acest sens, cu referire la domeniul de incidență al legii criticate, Curtea constată că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, contravențiile au fost asimilate unei „acuzații în materie penală“, astfel cum rezultă din hotărârile din 4 octombrie 2007, 16 februarie 2010 și 3 aprilie 2012, pronunțate în cauzele Anghel împotriva României, paragraful 51, Albert împotriva României, paragraful 33, Nicoleta Gheorghe împotriva României, paragraful 26, și din deciziile de admisibilitate pronunțate la data de 28 iunie 2011 și la data de 13 martie 2012 în cauzele Ioan Pop împotriva României, paragraful 25, și Haiducu și alte 16 cereri împotriva României, paragraful 11 (a se vedea în acest sens Decizia nr. 736 din 8 octombrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 17 februarie 2021, paragrafele 20 și 22). Noțiunea de „materie penală în sensul Convenției“ este una autonomă în raport cu sensul dat în legislațiile naționale, iar în scopul aplicării art. 6 din Convenție trebuie să se țină seama de trei criterii: 1. calificarea faptei în dreptul național; 2. natura faptei; 3. natura și gradul de severitate ale sancțiunii care ar putea fi aplicată persoanei în cauză (a se vedea Hotărârea din 8 iunie 1976, pronunțată în Cauza Engels și alții împotriva Țărilor de Jos, paragraful 82).  … 57.Curtea reține, totodată, un aspect care a fost menționat de autorul sesizării în corelație cu criticile de neconstituționalitate extrinsecă referitoare la pretinsa încălcare a art. 138 alin. (5) din Constituție, și anume data intrării în vigoare prevăzută de actul normativ criticat. Din fișa actului normativ rezultă că această dată de intrare în vigoare – 1 ianuarie 2022 (sâmbătă) a fost stabilită și aprobată prin votul Parlamentului în condițiile în care legea a fost adoptată de Camera decizională în 21 decembrie 2021, ulterior fiind trimisă la promulgare în data de 27 decembrie 2021. Au fost ignorate astfel atât prevederile art. 77 din Constituție, care prevăd un termen de 20 de zile lăsat de Constituție la dispoziția Președintelui pentru promulgarea legii, cât și cele ale art. 78 din Constituție, potrivit cărora „Legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.“ Chiar dacă Guvernul nu a invocat în sesizarea formulată aceste dispoziții constituționale, s-a referit totuși la intrarea în vigoare a legii atunci când a motivat critica sa referitoare la impactul financiar, supunând astfel acest element evaluării Curții Constituționale. Or, Curtea nu poate ignora un viciu de neconstituționalitate evident, chiar dacă acesta nu a fost încadrat exact din punctul de vedere al temeiului constituțional (a se vedea, mutatis mutandis, dintr-un alt cadru de referință, dar incidentă la nivel de principiu, Hotărârea din 31 martie 2020 pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Dos Santos Calado și alții împotriva Portugaliei).  … 58.Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,  … 
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Admite sesizarea de neconstituționalitate formulată de Guvernul României și constată că Legea pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor este neconstituțională în ansamblul său. Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și prim-ministrului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 26 ianuarie 2022.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Prim-magistrat-asistent delegat,
Marieta Safta

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește