DECIZIA nr. 19 din 21 ianuarie 2020

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, excepție ridicată de Unitatea Administrativ-Teritorială Județul Ilfov – Consiliul Județean în Dosarul nr. 6.606/2/2016 al Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 248D/2018. … 2.La apelul nominal răspunde domnul avocat Ștefan Vlad, cu împuternicire avocațială depusă la dosar, pentru autoarea excepției de neconstituționalitate. Lipsește cealaltă parte. Procedura de citare este legal îndeplinită. Magistratul-asistent referă asupra faptului că a fost depus la dosar un document amicus curiae de către Asociația Centrul Syene pentru Educație, prin care se susține excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011. … 3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului autoarei excepției de neconstituționalitate, care solicită admiterea acesteia. În acest sens, arată că la instanța judecătorească nu a contestat decizia de soluționare a contestației, ci doar actul administrativ vătămător, însă instanța a considerat că procedura prealabilă obligatorie nu a fost îndeplinită și, astfel, a respins acțiunea ca inadmisibilă. Susține că nu critică existența unei proceduri prealabile obligatorii, ci prevederile art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, deoarece limitează accesul la justiție. Arată că, în practică, s-a cristalizat soluția potrivit căreia, dacă administrația nu emite decizia prin care soluționează contestația administrativă, persoana vătămată se poate adresa în justiție pentru obligarea organului administrativ la emiterea deciziei. Or, din moment ce există un act administrativ vătămător, iar persoana vătămată nu se poate adresa direct instanței împotriva acestuia, se limitează accesul la justiție, din perspectiva scopului pentru care a fost instituită procedura prealabilă, și anume degrevarea instanțelor. Este evident că acest scop devine iluzoriu, din moment ce vor exista două procese, în loc de unul singur, direct împotriva actului vătămător. Mai susține că dispozițiile criticate încalcă și principiul proporționalității, deoarece nu țin cont de ambele interese în conflict: interesul justițiabilului de a-și apăra dreptul la justiție și interesul public de degrevare a instanțelor. În final, susține că dispozițiile criticate contravin și prevederilor art. 52 din Constituție, care consacră principiul plenitudinii de jurisdicție în contenciosul administrativ. Din această perspectivă arată că, în cazul refuzului de a soluționa o cerere, este permis accesul la instanță pentru ca aceasta să oblige organul administrativ la emiterea deciziei. Or, dacă există deja un act vătămător, este evident că instanța poate soluționa cauza, în baza plenitudinii sale de jurisdicție. În concluzie, solicită admiterea excepției de neconstituționalitate și constatarea că art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 este neconstituțional în măsura în care se interpretează în sensul că instanța judecătorească poate respinge ca inadmisibilă acțiunea împotriva unui act vătămător, fără a analiza situația de fapt. … 4.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens arată, în esență, că excepția vizează interpretarea și aplicarea legii, respectiv completarea cu dispoziții similare din noul Cod de procedură fiscală, ceea ce este inadmisibil. … 5.Având cuvântul în replică, reprezentantul autoarei excepției de neconstituționalitate susține că în cauză nu se aplică dispozițiile noului Cod de procedură fiscală, deoarece Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 reglementează o procedură specială. … 
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:6.Prin Sentința civilă nr. 722 din 3 martie 2017 (transmisă Curții Constituționale la data de 20 februarie 2018), pronunțată în Dosarul nr. 6.606/2/2016, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Județul Ilfov – Consiliul Județean în cadrul soluționării unei acțiuni de contencios administrativ prin care s-a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a unor creanțe bugetare. În cadrul soluționării acestei acțiuni, instanța a invocat din oficiu excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, deoarece nu a fost atacată decizia pronunțată, în temeiul art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011. … 7.În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține, în esență, că nu critică existența unei proceduri prealabile obligatorii, ci doar condiționarea accesului la justiție de emiterea unei decizii administrative pronunțate în procedura prealabilă. Astfel, în situația în care administrația nu respectă termenul de emitere a deciziei [30 de zile, potrivit art. 50 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011], petentul ar trebui să aibă acces direct la instanță pentru a supune cazul unui judecător în vederea soluționării pe fond, nefiind just și echitabil ca exercitarea dreptului de acces la justiție și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil să depindă într-un grad atât de ridicat de voința adversarului. De asemenea, nu este exclusă situația, destul de frecvent întâlnită, în care deciziile sunt emise după o foarte lungă perioadă de timp, ceea ce face să se încalce dezideratul soluționării cauzei într-un termen rezonabil, nefiind exclusă nici varianta în care administrația nu emite niciodată decizia, caz în care accesul la justiție este total obstrucționat. Așadar, o prevedere legală care permite, chiar la nivel teoretic, unei părți să aibă o atitudine ce conduce la limitarea/îngrădirea/obstrucționarea dreptului celeilalte părți de acces la justiție încalcă prevederile art. 21 din Constituție. … 8.Se mai arată că, prin comparație, în ceea ce privește creanțele fiscale contestate în sistemul Codului de procedură fiscală, vechiul cod prevedea aceeași soluție legislativă, și anume inadmisibilitatea acțiunii în contencios fiscal, dacă nu exista o decizie emisă în contestația prealabilă, însă noul Cod fiscal a renunțat la această soluție. Astfel, dispozițiile de lege criticate erau compatibile cu sistemul vechiului Cod de procedură fiscală, însă nu au mai fost puse de acord cu noul Cod de procedură fiscală, deși ambele reglementări vizează creanțe fiscale. … 9.Totodată, se susține că dispozițiile de lege criticate contravin principiului proporționalității, deoarece măsura adoptată de legiuitor este disproporțională în raport cu scopurile pe care acesta și le-a propus (degrevarea instanțelor și soluționarea administrativă a litigiului), deoarece creează posibilitatea administrației de a-și gestiona favorabil propriile interese, prin încălcarea obligației de a emite decizia în termenul legal. O măsură mai puțin oneroasă ar fi fost aceea a reglementării dreptului de acces la instanță fie la expirarea termenului de emitere a deciziei pe cale administrativă, fie la o anumită perioadă de la expirarea acestui termen, măsură adoptată, de altfel, de Codul de procedură fiscală. … 10.Se mai susține că afirmația din „mediul juridic“ – potrivit căreia nu am fi în prezența unei îngrădiri a accesului liber la justiție, deoarece petentul are posibilitatea de a se adresa instanței pentru a solicita pronunțarea unei hotărâri judecătorești de obligare a administrației la emiterea actului – este greșită, deoarece dreptul de acces la instanță are o componentă principală care vizează posibilitatea unui justițiabil de a obține soluționarea pe fond a cazului său. Pe de altă parte, în acest caz, am fi în prezența încălcării dreptului justițiabilului de soluționare a litigiului pe fond într-un termen rezonabil, deoarece, după obținerea unei hotărâri favorabile definitive de obligare a autorității la emiterea actului și punerea ei în executare de către administrație, urmează o nouă etapă judiciară pentru rezolvarea fondului litigiului. … 11.În final, se precizează că nu se critică dispozițiile art. 51 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 sub aspectul îngrădirii totale a accesului liber la justiție, ci sub aspectul limitării/îngreunării acestui drept. În cazul în care administrația nu își execută obligația de emitere a deciziei, există remedii pentru a o obliga, dar aceste remedii nu sunt satisfăcătoare pentru că nu asigură exigența termenului rezonabil de soluționare pe fond a litigiului. … 12.Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este nefondată, deoarece, în esență, dreptul la instanță nu este un drept absolut, invocând în acest sens jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Impunerea obligativității atacării deciziei de soluționare a contestației administrative, potrivit dispozițiilor de lege criticate, are în vedere complexitatea activității de stabilire a situației de fapt respective, complexitate accentuată de informatizarea atât a activității organelor cu atribuții în domeniul respectiv, cât și a debitorilor, de natură să facă dificilă conturarea fondului raporturilor de drept administrativ. Prin urmare, instituirea unei asemenea condiții nu încalcă prevederile art. 21 din Constituție care consacră accesul liber la justiție și nu afectează substanța dreptului garantat atât constituțional, cât și prin art. 6 paragraful 1 din Convenție. … 13.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. … 14.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate. … 
CURTEA,examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, documentul amicus curiae depus la dosar, susținerile reprezentantului autoarei excepției de neconstituționalitate din ședința publică, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:15.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. … 16.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 30 iunie 2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 20 iulie 2012, având următorul conținut: „Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.“ Art. 51 alin. (1) din același act normativ prevede următoarele: „Decizia de soluționare a contestației este definitivă în sistemul căilor administrative de atac.“  … 17.În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil. … 18.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile de lege criticate fac parte din secțiunea a 2-a – Soluționarea contestațiilor administrative împotriva titlurilor de creanță a capitolului V – Contestarea titlurilor de creanță emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora. Potrivit art. 20 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare se efectuează de către autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene, prin structuri de control organizate în acest scop în cadrul acestora, iar, în conformitate cu art. 21 din același act normativ, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, constituie titlu de creanță și se emite în vederea stingerii acestei creanțe. Totodată, potrivit art. 46 alin. (1) din același act normativ, „Împotriva titlului de creanță se poate formula contestație în condițiile prezentei ordonanțe de urgență“, iar, potrivit alin. (2) al aceluiași articol, „Contestația este o cale administrativă de atac și nu înlătură dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii.“ Contestația administrativă se formulează în scris, în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanță, potrivit art. 47 alin. (1) din același act normativ. Art. 50 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 reglementează procedura de soluționare a contestației, după cum urmează: autoritatea publică emitentă a titlului de creanță se va pronunța prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestației sau a completării acesteia [alin. (1)]; în cazul admiterii contestației, se decide anularea titlului de creanță atacat și, după caz, emiterea unui nou titlu, care va avea în vedere strict considerentele deciziei [alin. (4)]; decizia autorității se va comunica debitorului în termen de 5 zile lucrătoare de la pronunțare [alin. (6)]; introducerea contestației pe calea administrativă nu suspendă executarea titlului de creanță [alin. (7)]; contestatarul poate cere suspendarea executării titlului de creanță, în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare [alin. (8)]; instanța competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauțiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate [alin. (9)]. Art. 51 reglementează efectele deciziilor pronunțate în soluționarea contestațiilor, stabilind că acestea sunt definitive în sistemul căilor administrative de atac [alin. (1)] și că pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004 [alin. (2)]. … 19.Analizând conținutul normativ al acestor texte de lege, Curtea reține că dispozițiile de lege instituie o cale administrativă de atac care constă în soluționarea unei contestații și care nu înlătură dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii. Așadar, în temeiul dispozițiilor legale criticate, poate forma obiect al acțiunii în contencios administrativ decizia pronunțată în soluționarea contestației administrative, iar nu, în mod direct, actul administrativ – titlul de creanță. Această procedură administrativă prealabilă învestirii instanței de judecată nu încalcă accesul liber la justiție, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanță, care are posibilitatea să își revoce actul, fapt ce permite persoanei vătămate să își ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată. … 20.Curtea reține că instituirea unei proceduri administrative prealabile, cum este cea reglementată de dispozițiile de lege criticate, a mai fost analizată în jurisprudența sa, prin care a stabilit că aceasta nu reprezintă o încălcare a dreptului de acces la justiție. Astfel, prin Decizia nr. 687 din 12 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 25 iulie 2008, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 205 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală și ale art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea a reiterat jurisprudența sa constantă, potrivit căreia „instituirea recursului prealabil sau grațios reprezintă o modalitate simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecția persoanei vătămate și a administrației, iar, pe de altă parte, degrevarea instanțelor judecătorești de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluționate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerității“. De asemenea, Curtea a reținut că „nicio dispoziție constituțională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicțional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ grațios sau a celui ierarhic“.  … 21.În plus, Curtea a constatat că dreptul de acces liber la justiție nu este un drept absolut, el putând fi supus anumitor condiționări. Prin urmare, Curtea a statuat că „parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional, nu îngrădește dreptul de acces liber la justiție, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești“. În acest sens sunt Decizia nr. 927 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 801 din 23 noiembrie 2007, Decizia nr. 382 din 17 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 340 din 18 mai 2007, Decizia nr. 687 din 12 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 25 iulie 2008, Decizia nr. 132 din 25 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 8 aprilie 2010, sau Decizia nr. 1.224 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 10 noiembrie 2011. … 22.Ținând cont de această jurisprudență, Curtea constată că dispozițiile de lege criticate, potrivit cărora decizia pronunțată în soluționarea contestației împotriva titlului de creanță se poate ataca la instanța de contencios administrativ, nu afectează accesul la justiție și nici dreptul la un proces echitabil.  … 23.Cât privește susținerile autoarei excepției referitoare la situațiile particulare în care organul de soluționare a contestației întârzie emiterea deciziei în termenul legal de 30 de zile sau chiar refuză emiterea acesteia, Curtea reține că acestea constituie aspecte privind nerespectarea obligației prevăzute de lege, nefiind probleme de constituționalitate, ci de aplicare a legii. Astfel, potrivit art. 50 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, autoritatea publică emitentă a titlului de creanță are obligația să se pronunțe prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestației sau a completării acesteia. Totodată, potrivit art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri se poate adresa instanței de contencios administrativ. … 24.Cât privește susținerile referitoare la dispozițiile Codului de procedură fiscală, Curtea reține că acestea nu pot fi primite. Astfel, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 reglementează o procedură specială, cu reguli proprii, de constatare și sancționare a neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, iar neconstituționalitatea invocată de autoarea excepției este dedusă din compararea a două texte de lege – textul criticat și prevederile din noul Cod de procedură fiscală. Or, având în vedere dispozițiile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, conform cărora „Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, […]“, Curtea reține că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere conformitatea acestui text cu dispozițiile și principiile constituționale, iar nu compararea prevederilor mai multor legi între ele. … 25.În final, cu privire la solicitarea autoarei excepției de neconstituționalitate de a se analiza, în mod suplimentar, încălcarea art. 52 din Constituție privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, Curtea constată că nu poate primi această solicitare, întrucât, potrivit jurisprudenței sale, temeiurile excepției de neconstituționalitate sunt cele precizate prin încheierea de sesizare a instanței de judecată în fața căreia a fost invocată excepția, astfel că în fața Curții Constituționale nu pot fi invocate alte temeiuri ale excepției decât cele stabilite prin încheierea de sesizare (a se vedea în acest sens Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 272 din 23 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 564 din 4 septembrie 2013). Or, pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 52 din Constituție nu a fost invocată în motivarea excepției de neconstituționalitate ridicate în fața instanței judecătorești. … 26.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, … 
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Unitatea Administrativ-Teritorială Județul Ilfov – Consiliul Județean în Dosarul nr. 6.606/2/2016 al Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 51 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 21 ianuarie 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. Valer Dorneanu
Magistrat-asistent,
Ioana Marilena Chiorean

	Redacția Lex24 Drept la Sursa!
	Articole Urmărește