CELEX:62023CJ0150: Hotărârea Curții (Camera a șasea) din 6 martie 2025.#Comisia Europeană împotriva Marele Ducat al Luxemburgului.#Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii – Directiva (UE) 2019/1937 – Articolul 26 alineatele (1) și (3) – Lipsa transpunerii și a comunicării măsurilor de transpunere – Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Cerere de obligare la plata unei sume forfetare – Criterii de stabilire a cuantumului sancțiunii – Aplicarea automată a unui coeficient pentru gravitate.#Cauza C-150/23.

Ediție provizorie

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a șasea)

6 martie 2025(*)

„ Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii – Directiva (UE) 2019/1937 – Articolul 26 alineatele (1) și (3) – Lipsa transpunerii și a comunicării măsurilor de transpunere – Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Cerere de obligare la plata unei sume forfetare – Criterii de stabilire a cuantumului sancțiunii – Aplicarea automată a unui coeficient pentru gravitate ”

În cauza C‑150/23,

având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 258 și al articolului 260 alineatul (3) TFUE, introdusă la 13 martie 2023,

Comisia Europeană, reprezentată de J. Baquero Cruz, F. Blanc și T. Materne, în calitate de agenți,

reclamantă,

împotriva

Marelui Ducat al Luxemburgului, reprezentat de A. Germeaux și T. Schell, în calitate de agenți,

pârât,

CURTEA (Camera a șasea),

compusă din domnul T. von Danwitz, vicepreședintele Curții, îndeplinind funcția de președinte al Camerei a șasea, domnul A. Kumin și doamna I. Ziemele (raportoare), judecători,

avocat general: domnul N. Emiliou,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

având în vedere procedura scrisă,

având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții:

–        constatarea faptului că, prin neadoptarea tuturor actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei (UE) 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii (JO 2019, L 305, p. 17) și prin necomunicarea acestor dispoziții Comisiei, Marele Ducat al Luxemburgului nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 26 alineatele (1) și (3) din directiva menționată;

–        obligarea Marelui Ducat al Luxemburgului la plata către Comisie a unei sume forfetare corespunzătoare cuantumului celui mai ridicat dintre următoarele două:

–        o sumă forfetară de 900 de euro pe zi înmulțită cu numărul de zile care vor fi trecut între ziua următoare expirării termenului de transpunere stabilit în Directiva 2019/1937 și ziua în care se va fi regularizat încălcarea sau, în lipsa regularizării, ziua pronunțării hotărârii în prezenta cauză;

–        o sumă forfetară minimă de 252 000 de euro;

–        în cazul în care încălcarea constatată la prima liniuță ar persista până la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză, obligarea Marelui Ducat al Luxemburgului la plata către Comisie a unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 3 150 de euro pe zi de întârziere, începând de la data pronunțării acestei hotărâri și până la data la care Marele Ducat al Luxemburgului se conformează obligațiilor care îi revin în temeiul Directivei 2019/1937 și

–        obligarea Marelui Ducat al Luxemburgului la plata cheltuielilor de judecată.

 Cadrul juridic

 Directiva 2019/1937

2        Considerentul (1) al Directivei 2019/1937 enunță:

„[…] [P]otențialii avertizori sunt adesea descurajați să semnaleze preocupările sau suspiciunile lor de teama unor represalii. În acest context, importanța de a asigura un nivel echilibrat și eficient de protecție a avertizorilor este recunoscută din ce în ce mai mult, atât la nivelul Uniunii [Europene], cât și la nivel internațional.”

3        Potrivit articolului 1 din această directivă:

„Obiectivul prezentei directive este de a îmbunătăți aplicarea dreptului și a politicilor Uniunii în domenii specifice prin stabilirea unor standarde minime comune care să prevadă un nivel ridicat de protecție a persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii.”

4        Articolul 26 din directiva menționată prevede:

„(1)      Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 17 decembrie 2021.

[…]

(3)      Atunci când statele membre adoptă dispozițiile menționate la alineatele (1) și (2), respectivele dispoziții conțin o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o asemenea trimitere, la data publicării lor oficiale. Statele membre stabilesc modalitatea de efectuare a acestei trimiteri. Statele membre comunică de îndată Comisiei textul acestor acte.”

 Comunicarea din 2023

5        Comunicarea 2023/C 2/01 a Comisiei, intitulată „Sancțiuni financiare în cadrul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor” (JO 2023, C 2, p. 1, denumită în continuare „Comunicarea din 2023”), consacră punctele 3 și 4 „penalităților cu titlu cominatoriu” și, respectiv, „plății forfetare”.

6        Punctul 3.2 din această comunicare, referitor la aplicarea coeficientului pentru gravitate în cadrul calculului plății zilnice a penalităților cu titlu cominatoriu, prevede:

„O încălcare privind […] neîndeplinirea […] obligației de comunicare a măsurilor de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă este întotdeauna considerată gravă. Pentru a adapta cuantumul penalității la împrejurările specifice ale speței, Comisia stabilește coeficientul pentru gravitate pe baza a doi parametri: importanța normelor Uniunii încălcate sau netranspuse și efectele încălcării asupra intereselor generale și specifice.

[…]”

7        Punctul 3.2.2 din comunicarea menționată enunță:

„Pentru acțiunile introduse în temeiul articolului 260 alineatul (3) [TFUE], Comisia aplică în mod sistematic un coeficient pentru gravitate de 10 în cazul neîndeplinirii totale a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere. Într‑o Uniune bazată pe respectarea statului de drept, toate directivele legislative trebuie să fie considerate la fel de importante și necesită transpunerea completă de către statele membre în termenele pe care le stabilesc.

În cazul neîndeplinirii parțiale a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere, importanța decalajului de transpunere trebuie să fie luată în considerare la stabilirea coeficientului pentru gravitate, care este mai mic de 10. În plus, pot fi luate în considerare efectele încălcării asupra intereselor generale și specifice […]”

8        Potrivit punctului 3.3 din Comunicarea din 2023, intitulat „Aplicarea coeficientului pentru durată”:

„[…]

Coeficientul pentru durată este exprimat sub forma unui multiplicator cuprins între 1 și 3. Acesta se calculează la o rată de 0,10 pe lună de la data primei hotărâri sau din ziua următoare expirării termenului de transpunere a directivei în cauză.

[…]”

9        Punctul 3.4 din această comunicare, intitulat „Capacitatea de plată a statului membru”, prevede:

„[…]

Nivelul sancțiunii necesar pentru a avea un efect disuasiv va varia în funcție de capacitatea de plată a statelor membre. Acest efect disuasiv se reflectă în factorul «n». Factorul «n» este definit ca media geometrică ponderată a produsului intern brut (PIB) […] al statului membru în cauză în raport cu media PIB‑urilor statelor membre, cu o pondere de doi, și a populației statului membru în cauză, în raport cu media populațiilor statelor membre, cu o pondere de unu. Aceasta reprezintă capacitatea de plată a statului membru în cauză în raport cu capacitatea de plată a celorlalte state membre:

[…]

[…] Comisia a decis să își revizuiască metoda de calcul al factorului «n», care se bazează în prezent în principal pe PIB‑ul statelor membre și, în al doilea rând, pe populația acestora, drept criteriu demografic care să permită menținerea unei diferențe rezonabile între diferitele state membre. Luarea în considerare a populației statelor membre pentru o treime din calculul factorului «n» reduce într‑o măsură rezonabilă variația factorilor «n» ai statelor membre, în comparație cu un calcul bazat exclusiv pe PIB‑ul statelor membre. Aceasta adaugă, de asemenea, un element de stabilitate în calculul factorului «n», întrucât este puțin probabil ca populația să varieze semnificativ în fiecare an. În schimb, PIB‑ul unui stat membru ar putea suferi fluctuații anuale mai mari, în special în perioadele de criză economică. În același timp, întrucât PIB‑ul statului membru reprezintă încă două treimi din calcul, acesta rămâne factorul predominant în scopul aprecierii capacității sale de plată.

[…]”

10      Punctul 4.2 din comunicarea menționată precizează metoda de calcul al sumei forfetare după cum urmează:

„Suma forfetară se calculează într‑un mod în mare parte similar cu metoda de calcul al penalității cu titlu cominatoriu, și anume:

–        înmulțirea unei valori forfetare cu un coeficient pentru gravitate;

–        înmulțirea rezultatului cu factorul «n»;

–        înmulțirea rezultatului cu numărul de zile în care persistă încălcarea […]

[…]”

11      Punctul 4.2.1 din aceeași comunicare prevede:

„Pentru a calcula suma forfetară, cuantumul zilnic se înmulțește cu numărul de zile în care persistă încălcarea. Acesta din urmă este definit după cum urmează:

[…]

–        în ceea ce privește acțiunile introduse în temeiul articolului 260 alineatul (3) [TFUE], acesta este numărul de zile al perioadei cuprinse între ziua următoare expirării termenului de transpunere prevăzut de directiva în cauză și data regularizării încălcării sau, în lipsa regularizării, data pronunțării hotărârii în temeiul articolului 260 [TFUE].

[…]”

12      Potrivit punctului 4.2.2 din Comunicarea din 2023:

„Pentru calcularea sumei forfetare, Comisia aplică același coeficient pentru gravitate și același factor «n» fix ca și pentru calcularea penalității cu titlu cominatoriu […]

Valoarea forfetară a sumei forfetare este mai mică decât cea a penalităților cu titlu cominatoriu. […]

Valoarea forfetară aplicabilă sumei forfetare este stabilită la punctul 2 din anexa I.

[…]”

13      Anexa I la această comunicare, intitulată „Date utilizate pentru stabilirea sancțiunilor financiare propuse Curții”, prevede la punctul 2 că valoarea forfetară aferentă plății forfetare menționată la punctul 4.2.2 din comunicarea menționată se stabilește la 1 000 de euro pe zi, și anume o treime din valoarea forfetară aferentă penalităților cu titlu cominatoriu, iar la punctul 3, că factorul „n” pentru Marele Ducat al Luxemburgului este stabilit la 0,09. La punctul 5 din această anexă I se precizează că suma forfetară minimă stabilită pentru Marele Ducat al Luxemburgului se ridică la 252 000 de euro.

 Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții

14      La 21 ianuarie 2022, Comisia a adresat Marelui Ducat al Luxemburgului o scrisoare de punere în întârziere prin care îi reproșa că nu i‑a comunicat actele cu putere de lege sau actele administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2019/1937, al cărei termen de transpunere expirase la 17 decembrie 2021. În răspunsul său din 15 martie 2022, Marele Ducat al Luxemburgului a informat Comisia că aceste dispoziții erau în curs de adoptare.

15      În lipsa oricărei comunicări ulterioare privind transpunerea Directivei 2019/1937, Comisia a adresat Marelui Ducat al Luxemburgului, la 15 iulie 2022, un aviz motivat prin care îl invita să se conformeze obligațiilor care îi revin în temeiul acestei directive în termen de două luni de la primirea avizului menționat.

16      În răspunsul său din 25 august 2022, Marele Ducat al Luxemburgului a arătat că Conseil d’État (Consiliul de Stat, Luxemburg), informat cu privire la urgența acestui dosar, urma să emită un aviz cu privire la proiectul de Lege nr. 7945 de transpunere a acestei directive, astfel încât lucrările legislative urmau să fie reluate în cursul lunii septembrie 2022.

17      Considerând că acest stat membru nu se conformase încă obligațiilor sale, Comisia a decis, la 13 martie 2023, să sesizeze Curtea cu prezenta acțiune.

18      La 17 mai 2023, Marele Ducat al Luxemburgului a notificat Comisiei Legea din 16 mai 2023 de transpunere a Directivei (UE) 2019/1937 a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii (Mémorial A nr. 332 din 17 mai 2023, denumită în continuare „Legea din 16 mai 2023”), intrată în vigoare la 21 mai 2023.

19      Printr‑un înscris din 28 septembrie 2023, Comisia a informat Curtea că, în urma contactelor cu autoritățile luxemburgheze, transpunerea Directivei 2019/1937 de către Marele Ducat al Luxemburgului putea fi considerată ca fiind finalizată la 21 mai 2023. Prin urmare, această instituție, pe de o parte, s‑a desistat în parte de acțiunea sa, renunțând la cererea sa de stabilire a unei penalități cu titlu cominatoriu, și, pe de altă parte, și‑a adaptat concluziile având ca obiect obligarea acestui stat membru la plata unei sume forfetare, solicitând în acest sens o sumă în cuantum de 467 100 de euro.

20      Prin decizia președintelui Curții din 19 decembrie 2023, procedura a fost suspendată până la pronunțarea hotărârii în cauza C‑147/23. În urma pronunțării Hotărârii din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii) (C‑147/23, EU:C:2024:346), procedura în prezenta cauză a fost reluată prin decizia președintelui Curții din aceeași zi.

 Cu privire la acțiune

 Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE

 Argumentația părților

21      Comisia amintește că, în temeiul articolului 288 al treilea paragraf TFUE, statele membre sunt ținute să adopte dispozițiile necesare pentru transpunerea directivelor în sistemul lor juridic național în termenele prevăzute de aceste directive și să îi comunice imediat respectivele dispoziții.

22      Instituția menționată precizează că existența oricărei neîndepliniri a acestor obligații trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru astfel cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat pe care l‑a adresat acestuia.

23      Or, în speță, Marele Ducat al Luxemburgului nu adoptase actele cu putere de lege și actele administrative necesare transpunerii Directivei 2019/1937 și nici nu informase Comisia cu privire la adoptarea lor înainte de expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 15 iulie 2022.

24      Marele Ducat al Luxemburgului recunoaște că nu a adoptat aceste dispoziții în termenul stabilit.

25      Acest stat membru arată că Legea din 16 mai 2023, notificată Comisiei la 17 mai 2023 și intrată în vigoare la 21 mai 2023, a permis, la această dată, transpunerea completă a Directivei 2019/1937.

26      Comisia amintește, în această privință, că împrejurarea că statul membru în cauză se conformează obligațiilor ce îi revin în cursul procedurii contencioase nu este relevantă pentru a constata existența unei neîndepliniri a obligațiilor de către acesta din urmă, aceasta trebuind apreciată în raport cu situația din respectivul stat membru la expirarea termenului stabilit în avizul motivat.

 Aprecierea Curții

27      Potrivit articolului 26 alineatul (1) din Directiva 2019/1937, statele membre trebuiau, până la 17 decembrie 2021, să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma acesteia. În plus, articolul 26 alineatul (3) din directiva amintită precizează că, atunci când statele membre adoptă aceste dispoziții naționale, respectivele dispoziții conțin o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o asemenea trimitere, la data publicării lor oficiale. Mai mult, în temeiul acestui articol 26 alineatul (3), statele membre trebuiau să comunice Comisiei textul actelor naționale menționate.

28      Conform unei jurisprudențe constante, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru astfel cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, schimbările intervenite ulterior neputând fi luate în considerare de Curte [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 28 și jurisprudența citată].

29      În speță, după ce a constatat că Marele Ducat al Luxemburgului nu îi comunicase dispozițiile necesare pentru transpunerea Directivei 2019/1937, Comisia a adresat acestui stat membru, la 15 iulie 2022, un aviz motivat prin care îl invita să se conformeze, în termen de două luni de la primirea acestuia, obligațiilor menționate în respectivul aviz.

30      Or, astfel cum reiese din memoriul în apărare și din memoriul în duplică depuse de Marele Ducat al Luxemburgului în prezenta procedură, la expirarea acestui termen, statul membru respectiv nu adoptase actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2019/1937 și, prin urmare, nici nu comunicase aceste dispoziții Comisiei.

31      În consecință, este necesar să se constate că, prin neadoptarea, la expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 15 iulie 2022, a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2019/1937 și, prin urmare, prin necomunicarea acestor dispoziții Comisiei, Marele Ducat al Luxemburgului nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 26 alineatele (1) și (3) din directiva amintită.

 Cu privire la cererea prezentată în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE

 Argumentația părților

32      În vederea stabilirii cuantumului sumei forfetare, Comisia se întemeiază pe principiile generale prevăzute la punctul 2 din Comunicarea din 2023, precum și pe metoda de calcul care figurează la punctele 3 și 4 din comunicarea amintită. În special, această instituție arată că stabilirea cuantumului sumei forfetare trebuie să se întemeieze pe criteriile fundamentale reprezentate de gravitatea încălcării, durata acesteia și necesitatea de a asigura efectul disuasiv al sancțiunii pentru a evita recidivele.

33      În ceea ce privește, în primul rând, gravitatea încălcării, Comisia amintește că coeficientul aplicabil în temeiul Comunicării din 2023 este cuprins între un minim de 1 și un maxim de 20. Această instituție precizează că, în conformitate cu punctul 3.2.2 din comunicarea menționată, ea aplică în mod sistematic un coeficient pentru gravitate de 10 în cazul neîndeplinirii complete a obligației de comunicare a dispozițiilor care permit transpunerea unei directive, orice netranspunere a unei directive și necomunicare a acestor dispoziții având același grad de gravitate, independent de natura dispozițiilor directivei în cauză.

34      În al doilea rând, referitor la durata încălcării, Comisia arată că aceasta echivalează, în ceea ce privește calculul sumei forfetare, cu numărul de zile în care persistă încălcarea. Această durată se calculează în conformitate cu punctul 4.2.1 din Comunicarea din 2023 și corespunde, pentru acțiunile introduse în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, numărului de zile al perioadei cuprinse între ziua următoare expirării termenului de transpunere a directivei în cauză și ziua regularizării încălcării sau, în lipsa regularizării, data pronunțării hotărârii în temeiul articolului 260 TFUE.

35      În ceea ce privește, în al treilea rând, criteriul referitor la necesitatea de a asigura efectul disuasiv al sancțiunii în considerarea capacității de plată a statului membru în cauză, Comisia arată că acesta este exprimat prin factorul „n” stabilit pentru fiecare stat membru la punctul 3 din anexa I la Comunicarea din 2023. Calculul acestuia se bazează pe raportul dintre PIB‑ul statului în cauză și PIB‑ul mediu național al Uniunii înmulțit cu raportul dintre populația acestui stat și populația medie națională a Uniunii. Primul raport este ponderat cu două treimi, în timp ce al doilea raport este ponderat cu o treime. În temeiul acestui punct 3, factorul „n” pentru Marele Ducat al Luxemburgului este de 0,09.

36      În consecință, Comisia propune, în temeiul punctului 4.2 din Comunicarea din 2023, să se rețină un coeficient pentru gravitate de 10 și să se aplice factorul „n” de 0,09. Produsul acestor două elemente ar trebui înmulțit cu valoarea forfetară aferentă plății forfetare stabilită la punctul 2 din anexa I la această comunicare, și anume 1 000 de euro, ceea ce corespunde sumei de 900 de euro, care trebuie înmulțită cu numărul de zile în care a persistat încălcarea, în conformitate cu punctul 4.2.1 din comunicarea menționată. Comisia arată că plata sumei forfetare la care conduce acest calcul trebuie impusă Marelui Ducat al Luxemburgului cu condiția să fie mai mare de 252 000 de euro, cuantumul sumei forfetare minime stabilite pentru acest stat membru în temeiul punctului 5 din anexa I la Comunicarea din 2023.

37      În memoriul în apărare, Marele Ducat al Luxemburgului subliniază că aplicarea sistematică a unui coeficient pentru gravitate de 10 împiedică orice luare în considerare a împrejurărilor proprii procesului legislativ al statului membru în cauză.

38      Pe de o parte, Legea din 16 mai 2023 ar asigura nu numai transpunerea Directivei 2019/1937, dar ar constitui și un cadru normativ mai larg care înglobează raportările încălcărilor dreptului național. Această extindere a domeniului de aplicare al protecției prevăzute de Directiva 2019/1937 ar explica întârzierea în transpunerea respectivei directive, aspect de care ar trebui să se țină seama la stabilirea coeficientului pentru gravitate. Pe de altă parte, Marele Ducat al Luxemburgului ar fi dat dovadă de transparență și de celeritate în cadrul cooperării sale cu Comisia, ceea ce ar constitui de asemenea o circumstanță atenuantă care ar trebui să conducă la reducerea coeficientului pentru gravitate.

39      Pentru aceste motive, Marele Ducat al Luxemburgului solicită reducerea cuantumului forfetar zilnic.

40      În memoriul suplimentar din 28 septembrie 2023, Comisia propune, în urma notificării de către Marele Ducat al Luxemburgului a intrării în vigoare, la 21 mai 2023, a Legii din 16 mai 2023, să se considere că numărul de zile în care persistă încălcarea este cuprins între 18 decembrie 2021, și anume ziua următoare expirării termenului de transpunere a Directivei 2019/1937, și 20 mai 2023, și anume ziua anterioară celei a intrării în vigoare a legii care asigură transpunerea acestei directive. De aici rezultă că cuantumul zilnic propus de 900 de euro (10 × 0,09 × 1000) trebuie înmulțit cu numărul de zile în care persistă încălcarea, și anume 519 zile. Cuantumul sumei forfetare solicitate este, așadar, de 467 100 de euro.

 Aprecierea Curții

41      Articolul 260 alineatul (3) primul paragraf TFUE prevede că, în cazul în care sesizează Curtea printr‑o acțiune în temeiul articolului 258 TFUE, considerând că statul respectiv nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica dispozițiile necesare pentru transpunerea unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă, Comisia poate indica, în cazul în care consideră necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul membru respectiv și pe care îl consideră adecvat situației. Conform articolului 260 alineatul (3) al doilea paragraf TFUE, în cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita valorii indicate de Comisie, obligația de plată intrând în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa.

42      Întrucât, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 31 din prezenta hotărâre, s‑a stabilit că, la expirarea termenului prevăzut în avizul motivat din 15 iulie 2022, Marele Ducat al Luxemburgului nici nu adoptase, nici nu comunicase, prin urmare, Comisiei actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru transpunerea în dreptul său intern a dispozițiilor Directivei 2019/1937, neîndeplinirea obligațiilor astfel constatată intră în domeniul de aplicare al articolului 260 alineatul (3) TFUE.

43      Pe de altă parte, trebuie amintit că obiectivul urmărit prin mecanismul prevăzut la articolul 260 alineatul (3) TFUE nu este doar de a încuraja statele membre să pună capăt în cel mai scurt timp unei neîndepliniri a obligațiilor care, în lipsa unei asemenea dispoziții, ar avea tendința să persiste, ci și de a facilita și de a accelera procedura pentru impunerea de sancțiuni pecuniare pentru neîndeplinirea obligației de comunicare a dispozițiilor naționale de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu procedura legislativă [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 57 și jurisprudența citată].

44      Pentru a atinge acest obiectiv, articolul 260 alineatul (3) TFUE prevede impunerea printre altele a unei sume forfetare ca sancțiune pecuniară.

45      Obligarea la plata unei sume forfetare se întemeiază pe aprecierea consecințelor neexecutării obligațiilor care revin statului membru respectiv în privința intereselor private și publice în cauză, în special atunci când neîndeplinirea obligațiilor a persistat o perioadă lungă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 59 și jurisprudența citată].

46      În această privință, Comisia motivează natura și cuantumul sancțiunilor pecuniare solicitate ținând seama de liniile directoare pe care le‑a adoptat, cum sunt cele cuprinse în comunicările sale, care, deși nu sunt obligatorii pentru Curte, contribuie la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice în privința acțiunii întreprinse de Comisie [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 60 și jurisprudența citată].

47      În ceea ce privește oportunitatea de a impune o sumă forfetară, revine Curții, în fiecare cauză și în funcție de împrejurările speței cu care este sesizată și de nivelul de persuasiune și de disuasiune care se dovedește necesar, competența să adopte sancțiunile pecuniare corespunzătoare, în special pentru a preveni repetarea unor încălcări similare ale dreptului Uniunii [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 62 și jurisprudența citată].

48      În speță, ansamblul elementelor de drept și de fapt care însoțesc neîndeplinirea obligațiilor constatată constituie un indiciu în sensul că prevenirea efectivă a repetării în viitor a unor încălcări similare ale dreptului Uniunii este de natură să necesite adoptarea unei măsuri disuasive precum impunerea unei sume forfetare.

49      În ceea ce privește calculul cuantumului acestei sume forfetare, trebuie amintit că, în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, numai Curtea este competentă să impună o sancțiune pecuniară unui stat membru. Totuși, în cadrul unei proceduri inițiate în temeiul acestei dispoziții, Curtea nu dispune decât de o putere de apreciere limitată, din moment ce, în cazul constatării unei neîndepliniri a obligațiilor de către aceasta din urmă, propunerile Comisiei sunt obligatorii pentru Curte cu privire la natura sancțiunii pecuniare pe care o poate impune și cu privire la cuantumul maxim al sancțiunii pe care o poate aplica [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 67 și jurisprudența citată].

50      În exercitarea puterii sale de apreciere în materie, așa cum a fost încadrată de propunerile Comisiei, revine Curții, după cum s‑a amintit la punctul 47 din prezenta hotărâre, sarcina de a stabili cuantumul sumei forfetare la plata căreia un stat membru poate fi obligat în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, astfel încât acesta să fie, pe de o parte, adaptat împrejurărilor și, pe de altă parte, proporțional cu încălcarea săvârșită. Printre factorii pertinenți în această privință se numără în special elemente cum ar fi gravitatea neîndeplinirii obligațiilor constatate, perioada în care aceasta a persistat, precum și capacitatea de plată a statului membru în cauză [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctele 68 și 87, precum și jurisprudența citată].

51      Trebuie amintit de asemenea că, în cadrul acestei puteri de apreciere, linii directoare precum comunicările Comisiei, nu sunt obligatorii pentru Curte, ci contribuie la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice în privința acțiunii întreprinse de Comisia însăși atunci când această instituție prezintă propuneri Curții [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 69 și jurisprudența citată].

52      În speță, Comisia s‑a întemeiat pe Comunicarea din 2023 pentru a‑și justifica cererea având ca obiect obligarea Marelui Ducat al Luxemburgului la plata unei sume forfetare, precum și pentru a stabili cuantumul acesteia.

53      În primul rând, în ceea ce privește gravitatea neîndeplinirii obligațiilor constatate, din cuprinsul punctului 3.2 din Comunicarea din 2023 reiese că, potrivit Comisiei, necomunicarea dispozițiilor care permit transpunerea unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă este întotdeauna considerată gravă. Prin urmare, această neîndeplinire a obligațiilor ar justifica aplicarea automată a unui coeficient pentru gravitate de 10.

54      Marele Ducat al Luxemburgului contestă nivelul acestui coeficient și caracterul automat al aplicării sale în împrejurările neîndeplinirii obligațiilor constatate.

55      În această privință, trebuie amintit că obligația de a adopta dispoziții pentru a asigura transpunerea completă a unei directive și obligația de a le comunica Comisiei constituie obligații esențiale ale statelor membre pentru a asigura deplina efectivitate a dreptului Uniunii și că nerespectarea obligațiilor respective trebuie, prin urmare, să fie considerată ca fiind de o gravitate certă [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 72 și jurisprudența citată].

56      În speță, trebuie subliniat că Directiva 2019/1937 este un instrument esențial al dreptului Uniunii, în măsura în care stabilește, în temeiul articolului 1 coroborat cu considerentul (1) al acesteia, standarde minime comune care prevăd un nivel ridicat, echilibrat și eficient de protecție a persoanelor care raportează încălcări ale acestui drept în domenii în care astfel de încălcări pot aduce atingere în mod deosebit interesului general. Într‑adevăr, prin instituirea unui sistem de protecție a persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii într‑un context profesional, această directivă contribuie la prevenirea atingerilor aduse interesului public în domenii deosebit de sensibile, precum cel al achizițiilor publice, al prevenirii spălării banilor și a finanțării terorismului, al protecției mediului sau al intereselor financiare ale Uniunii. Astfel, dispozițiile directivei menționate prevăd obligația atât a entităților din sectorul public, cât și a celor din sectorul privat de a institui canale interne de raportare, proceduri de primire a raportărilor și de întreprindere de acțiuni subsecvente, garantând în același timp drepturile persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii, precum și condițiile în care ele pot beneficia de protecția prevăzută în acest mod [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 73].

57      Or, netranspunerea dispozițiilor Directivei 2019/1937 în termenul stabilit aduce în mod necesar atingere dreptului Uniunii și aplicării sale uniforme și efective, din moment ce încălcări ale acestui drept pot să nu facă obiectul unei raportări dacă persoanele care au cunoștință de astfel de încălcări nu beneficiază de protecție împotriva unor eventuale represalii [a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 74].

58      În aceste condiții, cuantumul sancțiunilor pecuniare aplicate unui stat membru în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE trebuie să fie adaptat împrejurărilor și proporțional cu încălcarea săvârșită [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 75], astfel cum s‑a amintit la punctul 50 din prezenta hotărâre.

59      Acesta este motivul pentru care Curtea a statuat că aplicarea automată a aceluiași coeficient pentru gravitate în toate cazurile de netranspunere completă a unei directive și, prin urmare, de necomunicare a măsurilor de transpunere a acestei directive împiedică în mod necesar adaptarea cuantumului sancțiunilor pecuniare la împrejurările ce caracterizează încălcarea și impunerea unor sancțiuni proporționale [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 76].

60      În această privință, Curtea a precizat că, prezumând că încălcarea obligației de comunicare a măsurilor de transpunere a unei directive trebuie considerată ca având aceeași gravitate indiferent de directiva în cauză, Comisia nu este în măsură să adapteze sancțiunile pecuniare în funcție de consecințele neexecutării acestei obligații asupra intereselor private și publice, astfel cum se prevede la punctul 3.2.2 din Comunicarea din 2023 [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 77].

61      În speță, neîndeplinirea obligației de a adopta actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru transpunerea Directivei 2019/1937 este deosebit de gravă, din moment ce, astfel cum s‑a subliniat la punctul 56 din prezenta hotărâre, dispozițiile directivei menționate, în măsura în care urmăresc să protejeze persoanele care raportează încălcările dreptului Uniunii în domeniile reglementate de aceasta, contribuie la asigurarea aplicării uniforme și efective a acestui drept [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 79].

62      În ceea ce privește circumstanțele atenuante invocate de Marele Ducat al Luxemburgului, trebuie arătat, pe de o parte, că adoptarea unei legislații care acoperă un domeniu de aplicare care îl depășește pe cel al Directivei 2019/1937 nu poate avea un impact asupra aprecierii gravității neîndeplinirii obligațiilor, din moment ce este vorba despre o alegere deliberată a statului membru care în speță a fost efectuată în detrimentul transpunerii acestei directive în termenul prevăzut.

63      Pe de altă parte, în măsura în care Marele Ducat al Luxemburgului arată că a dat dovadă de transparență și de celeritate în cadrul cooperării sale cu Comisia, trebuie amintit că o obligație de cooperare loială cu Comisia revine oricum statelor membre în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE, ceea ce înseamnă că orice stat membru este obligat să faciliteze acestei instituții îndeplinirea misiunii sale care constă, conform articolului 17 TUE, în a veghea, în calitate de gardian al tratatelor, la aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții. Prin urmare, numai o cooperare cu Comisia caracterizată prin demersuri ce demonstrează intenția de a se conforma în cel mai scurt termen obligațiilor care decurg dintr‑o directivă poate fi luată în considerare drept circumstanță atenuantă în cadrul aprecierii gravității încălcării [a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 98 și jurisprudența citată].

64      În speță, trebuie să se considere că Marele Ducat al Luxemburgului nu a dat dovadă de o celeritate exemplară, având nevoie de 8 luni de la expirarea termenului de 2 luni de la notificare, acordat prin avizul motivat din 15 iulie 2022, și de aproximativ 17 luni de la expirarea termenului stabilit la articolul 26 alineatul (1) din Directiva 2019/1937 pentru a se conforma obligațiilor care îi revin în temeiul acestei directive.

65      În al doilea rând, în cadrul aprecierii duratei încălcării, trebuie amintit că, în ceea ce privește începutul perioadei de care trebuie să se țină seama pentru stabilirea cuantumului sumei forfetare, data care trebuie reținută pentru evaluarea duratei neîndeplinirii obligațiilor în cauză nu este data expirării termenului stabilit în avizul motivat al Comisiei, ci data la care expiră termenul de transpunere prevăzut de directiva în discuție [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 80 și jurisprudența citată].

66      Or, este cert că Marele Ducat al Luxemburgului nu adoptase, la expirarea termenului de transpunere prevăzut la articolul 26 alineatul (1) din Directiva 2019/1937, și anume la 17 decembrie 2021, actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a asigura transpunerea directivei menționate și, prin urmare, nici nu comunicase aceste dispoziții Comisiei, contrar celor prevăzute de articolul 26 alineatul (3) din directiva amintită. Rezultă că neîndeplinirea obligațiilor în cauză, care nu a încetat decât la 20 mai 2023, odată cu intrarea în vigoare a Legii din 16 mai 2023, a durat aproape un an și jumătate.

67      În al treilea rând, în ceea ce privește capacitatea de plată a statului membru în cauză, reiese din jurisprudența Curții că, fără a aduce atingere posibilității Comisiei de a propune sancțiuni financiare întemeiate pe o pluralitate de criterii, pentru a permite printre altele menținerea unei diferențe rezonabile între diferitele state membre, trebuie luat în considerare PIB‑ul acestui stat ca factor predominant pentru a aprecia capacitatea sa de plată și pentru a stabili sancțiuni suficient de disuasive și proporționale, cu scopul de a preveni în mod efectiv repetarea în viitor a unor încălcări similare ale dreptului Uniunii [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 81 și jurisprudența citată].

68      În această privință, Curtea a statuat în mod repetat că trebuie să se ia în considerare evoluția recentă a PIB‑ului statului membru, astfel cum se prezintă la data examinării faptelor de către Curte [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 82 și jurisprudența citată].

69      În speță, factorul „n”, reprezentând capacitatea de plată a statului membru în cauză în raport cu capacitatea de plată a celorlalte state membre, aplicat de Comisie potrivit punctelor 3.4 și 4.2 din Comunicarea din 2023, este definit ca o medie geometrică ponderată a PIB‑ului statului membru în cauză în raport cu media PIB‑ului statelor membre, care reprezintă două treimi în calculul factorului „n”, și a populației statului membru în cauză în raport cu media populației statelor membre, care reprezintă o treime în calculul factorului „n”, astfel cum reiese din ecuația menționată la punctul 9 din prezenta hotărâre. Comisia justifică această metodă de calcul al factorului „n” atât prin obiectivul de a menține o diferență rezonabilă între factorii „n” ai statelor membre în comparație cu un calcul bazat exclusiv pe PIB‑ul statelor membre, cât și prin obiectivul de a asigura o anumită stabilitate în calculul factorului „n”, întrucât este puțin probabil ca populația să varieze semnificativ în fiecare an [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 83 și jurisprudența citată].

70      Cu toate acestea, Curtea a statuat că stabilirea capacității de plată a statului membru în cauză nu poate include în metoda de calcul al factorului „n” luarea în considerare a unui criteriu demografic potrivit modalităților prevăzute la punctele 3.4 și 4.2 din Comunicarea din 2023 [a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctele 84-86].

71      Prin urmare, conform jurisprudenței amintite la punctul 67 din prezenta hotărâre și în lipsa unui criteriu pertinent prezentat de Comisie pentru a garanta o stabilitate de calcul și pentru a menține o diferență rezonabilă între factorii „n” ai statelor membre, cuantumul sumei forfetare trebuie stabilit ținând seama de media PIB‑ului Marelui Ducat al Luxemburgului din ultimii trei ani.

72      Având în vedere aceste considerații și ținând seama de puterea de apreciere recunoscută Curții prin articolul 260 alineatul (3) TFUE, care prevede că, în ceea ce privește suma forfetară, Curtea nu poate stabili un cuantum care îl depășește pe cel indicat de Comisie, trebuie să se considere că prevenirea efectivă a repetării în viitor a unor încălcări similare celei care rezultă din încălcarea articolului 26 alineatul (1) din Directiva 2019/1937 și care aduc atingere efectivității depline a dreptului Uniunii impune aplicarea unei sume forfetare al cărei cuantum trebuie să fie stabilit la 375 000 de euro.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

73      Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Marelui Ducat al Luxemburgului la plata cheltuielilor de judecată, iar acesta a căzut în pretenții, se impune obligarea sa la suportarea, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, și a celor efectuate de Comisie.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șasea) declară și hotărăște:

1)      Prin neadoptarea, la expirarea termenului stabilit în avizul motivat al Comisiei Europene din 15 iulie 2022, a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei (UE) 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii și, prin urmare, prin necomunicarea acestor dispoziții Comisiei, Marele Ducat al Luxemburgului nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 26 alineatele (1) și (3) din această directivă.

2)      Obligă Marele Ducat al Luxemburgului la plata către Comisia Europeană a unei sume forfetare în cuantum de 375 000 de euro.

3)      Obligă Marele Ducat al Luxemburgului să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Comisia Europeană.

Semnături

*      Limba de procedură: franceza.