CELEX:62023CJ0149: Hotărârea Curții (Camera a șasea) din 6 martie 2025.#Comisia Europeană împotriva Republica Federală Germania.#Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii – Directiva (UE) 2019/1937 – Articolul 26 alineatele (1) și (3) – Lipsa transpunerii și a comunicării măsurilor de transpunere – Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Cerere de obligare la plata unei sume forfetare – Criterii de stabilire a cuantumului sancțiunii – Aplicarea automată a unui coeficient pentru gravitate.#Cauza C-149/23.
|
Redacția Lex24 |
| Publicat in CJUE: Decizii, 11/03/2025 |
| |
Informatii
Data documentului: 06/03/2025Emitent: CJCE
Formă: CJUE: Decizii
Stat sau organizație la originea cererii: Germania
Procedura
Solicitant: Instituţii şi organisme ale UE, Comisia EuropeanăPârât: Germania, Statele membre al UE
Ediție provizorie
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a șasea)
6 martie 2025(*)
„ Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii – Directiva (UE) 2019/1937 – Articolul 26 alineatele (1) și (3) – Lipsa transpunerii și a comunicării măsurilor de transpunere – Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Cerere de obligare la plata unei sume forfetare – Criterii de stabilire a cuantumului sancțiunii – Aplicarea automată a unui coeficient pentru gravitate ”
În cauza C‑149/23,
având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 258 și al articolului 260 alineatul (3) TFUE, introdusă la 14 martie 2023,
Comisia Europeană, reprezentată de J. Baquero Cruz și L. Mantl, în calitate de agenți
reclamantă,
împotriva
Republicii Federale Germania, reprezentată de J. Möller, J. Heitz și M. Hellmann, în calitate de agenți,
pârâtă,
CURTEA (Camera a șasea),
compusă din domnul M. T. von Danwitz, vicepreședintele Curții, îndeplinind funcția de președinte al Camerei a șasea, domnul A. Kumin și doamna I. Ziemele (raportoare), judecători,
avocat general: domnul N. Emiliou,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții:
– constatarea faptului că Republica Federală Germania a omis să adopte actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru transpunerea Directivei (UE) 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii (JO 2019, L 305, p. 17) sau, în orice caz, a omis să le comunice Comisiei și că, astfel, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 26 alineatele (1) și (3) din această directivă;
– obligarea Republicii Federale Germania la plata către Comisie a unei sume forfetare corespunzătoare celui mai ridicat dintre următoarele două cuantumuri:
– un cuantum forfetar de 61 600 de euro pe zi înmulțit cu numărul de zile al perioadei cuprinse între ziua următoare expirării termenului de transpunere a Directivei 2019/1937 stabilit în aceasta și data regularizării încălcării sau, în lipsa regularizării, data pronunțării hotărârii în prezenta cauză;
– un cuantum forfetar minim de 17 248 000 de euro;
– în ipoteza în care neîndeplinirea obligațiilor constatată la prima liniuță va persista până la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză, obligarea Republicii Federale Germania la plata către Comisie a unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 240 240 de euro pe zi de întârziere începând de la data pronunțării acestei hotărâri și până la data la care Republica Federală Germania se va conforma obligațiilor care îi revin în temeiul Directivei 2019/1937;
– obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată.
Cadrul juridic
Directiva 2019/1937
2 Considerentele (1) și (33) ale Directivei 2019/1937 au următorul cuprins:
„(1) […] [P]otențialii avertizori sunt adesea descurajați să semnaleze preocupările sau suspiciunile lor de teama unor represalii. În acest context, importanța de a asigura un nivel echilibrat și eficient de protecție a avertizorilor este recunoscută din ce în ce mai mult, atât la nivelul Uniunii, cât și la nivel internațional.
[…]
(33) Persoanele care efectuează raportări se simt în mod normal mai în largul lor să raporteze intern, cu excepția cazului în care au motive să raporteze extern. Studiile empirice arată că majoritatea avertizorilor tind să raporteze intern, în cadrul organizației pentru care lucrează. Raportarea internă este, de asemenea, cea mai bună modalitate de a furniza informații persoanelor care pot contribui la soluționarea timpurie și eficace a riscurilor la adresa interesului public. În același timp, persoana care efectuează raportarea ar trebui să aibă posibilitatea de a alege cel mai adecvat canal de raportare, în funcție de circumstanțele individuale ale fiecărui caz. […]”
3 Potrivit articolului 1 din această directivă:
„Obiectivul prezentei directive este de a îmbunătăți aplicarea dreptului și a politicilor Uniunii în domenii specifice prin stabilirea unor standarde minime comune care să prevadă un nivel ridicat de protecție a persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii.”
4 Articolul 8 din directiva menționată are următorul cuprins:
„(1) Statele membre se asigură că entitățile juridice din sectorul privat și din sectorul public instituie canale și proceduri pentru raportarea internă și pentru întreprinderea unor acțiuni subsecvente, în urma consultării partenerilor sociali și de comun acord cu aceștia, în cazul în care se prevede astfel în dreptul intern.
(2) Canalele și procedurile menționate la alineatul (1) trebuie să permită lucrătorilor entității respective să efectueze raportări privind informații referitoare la încălcări. Acestea pot permite altor persoane, menționate la articolul 4 alineatul (1) literele (b), (c) și (d) și la articolul 4 alineatul (2), care sunt în contact cu entitatea respectivă în contextul activităților lor profesionale, să efectueze, de asemenea, raportări privind informații referitoare la încălcări.
(3) Alineatul (1) se aplică entităților juridice din sectorul privat care au cel puțin 50 de lucrători.
[…]
(9) Alineatul (1) se aplică tuturor entităților juridice din sectorul public, inclusiv entităților deținute sau controlate de astfel de entități.
[…]”
5 Articolul 23 alineatul (1) din aceeași directivă prevede:
„Statele membre prevăd sancțiuni eficace, proporționale și disuasive aplicabile persoanelor fizice sau juridice care:
[…]
(c) introduc acțiuni vexatorii împotriva persoanelor menționate la articolul 4;
[…]”
6 Articolul 26 din Directiva 2019/1937 prevede:
„(1) Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 17 decembrie 2021.
(2) Prin derogare de la alineatul (1), în ceea ce privește entitățile juridice din sectorul privat care au între 50 și 249 de lucrători, statele membre asigură până la 17 decembrie 2023 intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma obligației de a institui canale interne în temeiul articolului 8 alineatul (3).
(3) Atunci când statele membre adoptă dispozițiile menționate la alineatele (1) și (2), respectivele dispoziții conțin o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o asemenea trimitere, la data publicării lor oficiale. Statele membre stabilesc modalitatea de efectuare a acestei trimiteri. Statele membre comunică de îndată Comisiei textul acestor acte.”
Comunicarea din 2023
7 Comunicarea 2023/C 2/01 a Comisiei, intitulată „Sancțiuni financiare în cadrul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor” (JO 2023, C 2, p. 1, denumită în continuare „Comunicarea din 2023”), consacră punctele 3 și 4 „penalităților cu titlu cominatoriu” și, respectiv, „sumei forfetare”.
8 Punctul 3.2 din comunicarea menționată, referitor la aplicarea coeficientului pentru gravitate în cadrul calculului plății zilnice a penalității cu titlu cominatoriu, are următorul cuprins:
„O încălcare privind […] neîndeplinirea de către [un stat membru] a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă este întotdeauna considerată gravă. Pentru a adapta cuantumul penalității la împrejurările specifice ale speței, Comisia stabilește coeficientul pentru gravitate pe baza a doi parametri: importanța normelor Uniunii încălcate sau netranspuse și efectele încălcării asupra intereselor generale sau specifice.
[…]”
9 Punctul 3.2.2 din această comunicare prevede:
„Pentru acțiunile introduse în temeiul articolului 260 alineatul (3) [TFUE], Comisia aplică în mod sistematic un coeficient pentru gravitate de 10 în cazul neîndeplinirii totale a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere. Într‑o Uniune bazată pe respectarea statului de drept, toate directivele legislative trebuie să fie considerate la fel de importante și necesită transpunerea completă de către statele membre în termenele pe care le stabilesc.
În cazul neîndeplinirii parțiale a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere, importanța decalajului de transpunere trebuie să fie luată în considerare la stabilirea coeficientului pentru gravitate, care este mai mic de 10. În plus, pot fi luate în considerare efectele încălcării asupra intereselor generale și specifice […]”
10 Potrivit punctului 3.3 din aceeași comunicare, intitulat „Aplicarea coeficientului pentru durată”:
„[…]
Coeficientul pentru durată este exprimat sub forma unui multiplicator cuprins între 1 și 3. Acesta se calculează la o rată de 0,10 pe lună de la data primei hotărâri sau din ziua următoare expirării termenului de transpunere a directivei în cauză.
[…]”
11 Punctul 3.4 din Comunicarea din 2023, intitulat „Capacitatea de plată a statului membru”, prevede:
„[…]
Nivelul sancțiunii necesar pentru a avea un efect disuasiv va varia în funcție de capacitatea de plată a statelor membre. Acest efect disuasiv se reflectă în factorul «n». Factorul «n» este definit ca media geometrică ponderată a produsului intern brut (PIB) al statului membru în cauză în raport cu media PIB‑urilor statelor membre, cu o pondere de doi, și a populației statului membru în cauză, în raport cu media populațiilor statelor membre, cu o pondere de unu. Aceasta reprezintă capacitatea de plată a statului membru în cauză în raport cu capacitatea de plată a celorlalte state membre:
[…]
Comisia a decis să își revizuiască metoda de calcul al factorului «n», care se bazează în prezent în principal pe PIB‑ul statelor membre și, în al doilea rând, pe populația acestora, drept criteriu demografic care să permită menținerea unei diferențe rezonabile între diferitele state membre. Luarea în considerare a populației statelor membre pentru o treime din calculul factorului «n» reduce într‑o măsură rezonabilă variația factorilor «n» ai statelor membre, în comparație cu un calcul bazat exclusiv pe PIB‑ul statelor membre. Aceasta adaugă, de asemenea, un element de stabilitate în calculul factorului «n», întrucât este puțin probabil ca populația să varieze semnificativ în fiecare an. În schimb, PIB‑ul unui stat membru ar putea suferi fluctuații anuale mai mari, în special în perioadele de criză economică. În același timp, întrucât PIB‑ul statului membru reprezintă încă două treimi din calcul, acesta rămâne factorul predominant în scopul aprecierii capacității sale de plată.
[…]”
12 Punctul 4.2 din comunicarea menționată precizează metoda de calcul al sumei forfetare după cum urmează:
„Suma forfetară se calculează într‑un mod în mare parte similar cu metoda de calcul al penalității cu titlu cominatoriu, și anume:
– înmulțirea unei valori forfetare cu un coeficient pentru gravitate;
– înmulțirea rezultatului cu factorul «n»;
– înmulțirea rezultatului cu numărul de zile în care persistă încălcarea […]
[…]”
13 Punctul 4.2.1 din această comunicare prevede:
„Pentru a calcula suma forfetară, cuantumul zilnic se înmulțește cu numărul de zile în care persistă încălcarea. Acesta din urmă este definit după cum urmează:
[…]
– în ceea ce privește acțiunile introduse în temeiul articolului 260 alineatul (3) [TFUE], acesta este numărul de zile al perioadei cuprinse între ziua următoare expirării termenului de transpunere prevăzut de directiva în cauză și data regularizării încălcării sau, în lipsa regularizării, data pronunțării hotărârii în temeiul articolului 260 [TFUE].
[…]”
14 Potrivit punctului 4.2.2 din aceeași comunicare:
„Pentru calcularea sumei forfetare, Comisia aplică același coeficient pentru gravitate și același factor «n» fix ca și pentru calcularea penalității cu titlu cominatoriu […]
Valoarea forfetară a sumei forfetare este mai mică decât cea a penalităților cu titlu cominatoriu. […]
Valoarea forfetară aplicabilă sumei forfetare este stabilită la punctul 2 din anex[a] I.
[…]”
15 Anexa I la Comunicarea din 2023, intitulată „Date utilizate pentru stabilirea sancțiunilor financiare propuse Curții”, prevede la punctul 2 că valoarea forfetară aferentă plății forfetare menționată în secțiunea 4.2.2 din această comunicare se stabilește la 1 000 de euro pe zi, și anume o treime din valoarea forfetară aferentă penalităților cu titlu cominatoriu, și, la punctul 3, că factorul „n” pentru Republica Federală Germania se stabilește la 6,16. La punctul 5 din această anexă I se precizează că suma forfetară minimă pentru acest stat membru este stabilită la 17 248 000 de euro.
Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
16 La 27 ianuarie 2022, Comisia a adresat Republicii Federale Germania o scrisoare de punere în întârziere prin care îi reproșa că nu i‑a comunicat actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2019/1937, al cărei termen de transpunere expirase la 17 decembrie 2021. În răspunsurile sale din 28 martie și din 3 mai 2022, Republica Federală Germania a informat Comisia că aceste dispoziții erau în curs de elaborare.
17 În lipsa unei comunicări ulterioare privind transpunerea acestei directive, la 15 iulie 2022 Comisia a adresat un aviz motivat Republicii Federale Germania, prin care o invita să se conformeze obligațiilor care îi revin în temeiul acestei directive în termen de două luni de la primirea respectivului aviz.
18 Întrucât a obținut o prelungire a termenului de răspuns la avizul menționat până la 15 decembrie 2022, Republica Federală Germania a indicat, prin scrisorile din 7 decembrie 2022 și 6 ianuarie 2023, că legea de transpunere a Directivei 2019/1937 urma să fie adoptată în mod definitiv la 10 februarie 2023.
19 Considerând că acest stat membru nu se conformase încă obligațiilor sale, la 14 martie 2023 Comisia a decis să sesizeze Curtea cu prezenta acțiune.
20 La 2 iunie 2023, Republica Federală Germania a notificat Comisiei Gesetz für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöβe gegen das Unionsrecht melden (Legea federală privind îmbunătățirea protecției avertizorilor și de transpunere a Directivei privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii) din 31 mai 2023 (BGBl. 2023 I, nr. 140, denumită în continuare „HinSchG”), ale cărei dispoziții au intrat în vigoare la 2 iulie 2023.
21 De asemenea, Republica Federală Germania a notificat Comisiei, prin scrisorile din 17 iulie 2023 și din 10 august 2023, legile regionale privind landurile Hessen și Bavaria, intrate în vigoare la 2 iulie și, respectiv, la 1 august 2023, prin care se urmărea transpunerea Directivei 2019/1937 la nivel regional. Republica Federală Germania arăta de altfel că adoptarea unor legi regionale pentru landurile Berlin și Hamburg nu era necesară având în vedere statutul lor special.
22 Prin actul din 24 octombrie 2023, Comisia și‑a adaptat concluziile arătând că, în urma intrării în vigoare a HinSchG, Directiva 2019/1937 putea fi considerată ca fiind transpusă la nivel federal, dar că, în 12 landuri, măsurile de transpunere a articolului 8 alineatele (1) și (9) din această directivă, referitor la canalele interne de raportare, nu fuseseră încă adoptate.
23 În consecință, Comisia a modificat cuantumul sancțiunilor solicitate, preconizând aplicarea unui coeficient pentru gravitate de 1 începând de la 2 iulie 2023. Rezulta că, pentru perioada cuprinsă între 18 decembrie 2021 și 1 iulie 2023, coeficientul pentru gravitate de 10 rămânea neschimbat, iar cuantumul sumei forfetare propuse era de 34 557 600 de euro. Începând de la 2 iulie 2023, cuantumul forfetar zilnic propus era de 6 160 de euro. De asemenea, prin aplicarea noului coeficient pentru gravitate, cuantumul penalității cu titlu cominatoriu solicitate era redus la 24 024 de euro pe zi de întârziere.
24 Între 17 iulie 2023 și 19 iulie 2024, Republica Federală Germania a notificat Comisiei mai multe legi regionale de transpunere a Directivei 2019/1937.
25 Prin decizia președintelui Curții din 19 decembrie 2023, procedura a fost suspendată până la pronunțarea hotărârii în cauza C‑147/23. În urma pronunțării Hotărârii din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii) (C‑147/23, EU:C:2024:346), procedura în prezenta cauză a fost reluată prin decizia președintelui Curții din aceeași zi.
26 Prin actul din 18 septembrie 2024, Comisia a informat Curtea că transpunerea Directivei 2019/1937 de către Republica Federală Germania putea fi considerată ca fiind finalizată la 19 iulie 2024. Prin urmare, această instituție, pe de o parte, s‑a desistat în parte de acțiunea sa, renunțând la cererea sa de stabilire a unei penalități cu titlu cominatoriu, și, pe de altă parte, și‑a adaptat concluziile având ca obiect obligarea acestui stat membru la plata unei sume forfetare, solicitând în acest sens un cuantum de 34 557 600 de euro pentru perioada cuprinsă între 18 decembrie 2021 și 1 iulie 2023 și un cuantum de 2 353 120 de euro pentru perioada cuprinsă între 2 iulie 2023 și 18 iulie 2024.
Cu privire la acțiune
Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE
Argumentele părților
27 Comisia amintește că, în temeiul articolului 288 al treilea paragraf TFUE, statele membre sunt ținute să adopte dispozițiile necesare pentru transpunerea directivelor în sistemul lor juridic național, în termenele prevăzute de aceste directive, și să îi comunice imediat aceste dispoziții.
28 Instituția menționată precizează că existența oricărei neîndepliniri a acestor obligații trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru așa cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit prin avizul motivat pe care l‑a adresat acestuia.
29 Or, în speță, Republica Federală Germania nu ar fi adoptat actele cu putere de lege și actele administrative necesare transpunerii Directivei 2019/1937 și nici nu ar fi informat Comisia cu privire la adoptarea lor înainte de expirarea termenului stabilit în avizul motivat, astfel cum a fost prelungit până la 15 decembrie 2022.
30 Deși recunoaște neîndeplinirea obligațiilor în cauză, Republica Federală Germania prezintă trei motive care ar justifica transpunerea tardivă a Directivei 2019/1937 în ordinea sa juridică internă. Mai întâi, aceasta arată că nu exista un sistem uniform de protecție a avertizorilor în dreptul german. Prin urmare, ar fi fost necesar să se instituie un regim coerent aplicabil dincolo de domeniul de aplicare al acestei directive.
31 Apoi, transpunerea directivei menționate ar putea avea repercusiuni economice considerabile asupra operatorilor obligați să instituie celule de raportare. Prin urmare, pentru a realiza o transpunere responsabilă și chibzuită, s‑ar fi dovedit necesar un proces îndelungat.
32 În sfârșit, Republica Federală Germania invocă dificultățile întâmpinate în cursul procesului legislativ de transpunere a Directivei 2019/1937. Astfel, ca urmare a alegerilor din Bundestag (camera inferioară a Parlamentului federal) care au avut loc în cursul anului 2021, activitatea legislativă a fost întreruptă încă din luna iunie 2021. În consecință, prima lectură a proiectului de lege de transpunere a Directivei 2019/1937 de către camera inferioară a Parlamentului federal a avut loc la 29 septembrie 2022. Ulterior, textul acestei legi a fost adoptat la 16 decembrie 2022. Întrucât în cele din urmă Bundesrat (Consiliul Federal) a respins‑o, comitetul de conciliere a trebuit să fie sesizat pentru a se ajunge la un compromis. În consecință, aprobarea de către Consiliul Federal a intervenit abia la 12 mai 2023. În orice caz, Directiva 2019/1937 ar fi transpusă în prezent la nivel federal prin HinSchG.
33 Pe de altă parte, Republica Federală Germania subliniază că instituirea unor canale interne de raportare pentru municipalitățile, asociațiile de municipalități și angajatorii controlați de astfel de entități, prevăzuți de Directiva 2019/1937, este de competența legiuitorilor regionali. În aceste condiții, avertizorii angajați în astfel de entități municipale ar putea utiliza, în practică, canalele externe de raportare independent de existența unor canale interne de raportare, astfel încât le‑ar fi garantată o protecție efectivă.
34 În memoriul său în replică, Comisia amintește, pe de o parte, că, în temeiul unei jurisprudențe constante, un stat membru nu poate invoca împrejurări ce țin de ordinea sa juridică internă sau dificultăți practice pentru a justifica lipsa transpunerii în termenele prevăzute.
35 Pe de altă parte, Comisia arată că, în pofida actelor de transpunere notificate de Republica Federală Germania în cursul procedurii, transpunerea completă a Directivei 2019/1937, în sensul articolului 26 alineatul (1) din aceasta, nu era finalizată la data depunerii memoriului în replică, și anume la 5 iulie 2023.
36 Astfel, primo, normele care precizează organizarea și procedura care reglementează canalele externe de raportare în cadrul Bundesamt für Justiz (Oficiul Federal al Justiției, Germania) nu ar fi fost comunicate Comisiei.
37 Secundo, lipsa unor norme regionale care să reglementeze canalele interne de raportare în cadrul entităților municipale nu poate fi compensată ca urmare a existenței unor canale externe de raportare puse la dispoziția angajaților acestor entități. Astfel, această simplă posibilitate nu ar răspunde cerinței securității juridice pe care o impune transpunerea dispozițiilor unei directive.
38 Tertio, Comisia subliniază că legislația germană care i‑a fost notificată nu prevede sancțiuni în cazul unor proceduri judiciare abuzive îndreptate împotriva avertizorilor, în condițiile în care astfel de sancțiuni sunt prevăzute la articolul 23 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2019/1937.
39 Această instituție concluzionează că dispozițiile notificate până la acel moment de Republica Federală Germania nu permiteau decât o transpunere parțială a directivei citate anterior atât la nivel federal, cât și la nivel regional.
40 În memoriul său în duplică, Republica Federală Germania subliniază, primo, că, la nivel federal, canalele externe de raportare sunt operaționale de la data intrării în vigoare a regulamentului privind organizarea unor astfel de canale, respectiv 11 august 2023.
41 Secundo, HinSchG ar prevedea că exercitarea unor represalii împotriva persoanelor care efectuează raportări constituie o infracțiune pasibilă de amendă. Noțiunea de „represalii” ar include în această privință procedurile judiciare abuzive.
42 Tertio, domeniul de aplicare al HinSchG s‑ar extinde, în principiu, la angajații entităților municipale, ceea ce ar garanta protecția acestora în cazul unei raportări independent de transpunerea Directivei 2019/1937 de către entitățile regionale.
43 În urma depunerii concluziilor suplimentare ale Comisiei din 18 septembrie 2024, prin care această instituție a indicat că aprecia că transpunerea Directivei 2019/1937 de către Republica Federală Germania putea fi considerată finalizată la 19 iulie 2024, acest stat membru a depus, la 1 octombrie 2024, observații prin care susține că directiva a fost transpusă integral de la intrarea în vigoare a legii de transpunere, și anume de la 2 iulie 2023.
Aprecierea Curții
44 Potrivit articolului 26 alineatul (1) din Directiva 2019/1937, statele membre trebuiau, până la 17 decembrie 2021, să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma acesteia. De asemenea, articolul 26 alineatul (3) din această directivă precizează că, atunci când statele membre adoptă aceste dispoziții naționale, respectivele dispoziții conțin o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o asemenea trimitere, la data publicării lor oficiale. În plus, în temeiul articolului 26 alineatul (3), statele membre trebuiau să comunice Comisiei textul dispozițiilor naționale menționate.
45 Potrivit unei jurisprudențe constante, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru astfel cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, modificările intervenite ulterior neputând fi luate în considerare de Curte [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 28 și jurisprudența citată].
46 În speță, după ce a constatat că Republica Federală Germania nu îi comunicase dispozițiile necesare pentru transpunerea Directivei 2019/1937, Comisia a adresat acestui stat membru, la 15 iulie 2022, un aviz motivat, prin care îl invita să se conformeze obligațiilor menționate în acest aviz în termen de două luni de la primirea acestuia, care a fost prelungit până la 15 decembrie 2022.
47 Or, astfel cum reiese din memoriul în apărare și din duplica depuse de Republica Federală Germania în prezenta procedură, la expirarea acestui termen, Republica Federală Germania nu adoptase actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2019/1937 și, prin urmare, acest stat membru nici nu comunicase aceste dispoziții Comisiei.
48 Pentru a justifica întârzierea în adoptarea dispozițiilor necesare transpunerii Directivei 2019/1937, statul membru respectiv invocă, primo, faptul că au trebuit purtate discuții tehnice și politice îndelungate pentru a stabili în ce măsură trebuia extins domeniul de aplicare material al dispozițiilor de transpunere dincolo de cel prevăzut de această directivă, astfel încât să ofere avertizorilor un nivel ridicat de protecție. De asemenea, statul membru menționat invocă dificultățile legate de repercusiunile economice ale directivei menționate, precum și de procesul legislativ necesar adoptării acestor dispoziții.
49 În această privință, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, un stat membru nu poate invoca dispoziții, practici sau situații din ordinea sa juridică internă pentru a justifica nerespectarea obligațiilor care rezultă din dreptul Uniunii, precum lipsa transpunerii unei directive în termenul stabilit [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 33 și jurisprudența citată].
50 De asemenea, potrivit articolului 26 alineatul (1) din Directiva 2019/1937, legiuitorul Uniunii a considerat că un termen de transpunere de doi ani era suficient pentru a permite statelor membre să se conformeze obligațiilor lor, astfel încât Republica Federală Germania nu poate invoca dificultăți legate de domeniul de aplicare și de repercusiunile economice ale transpunerii acestei directive.
51 Secundo, în ceea ce privește transpunerea dispozițiilor acestei directive, referitoare la canalele interne de raportare din cadrul entităților municipale, Republica Federală Germania subliniază că, în lipsa unor astfel de canale, nimic nu se opune ca angajații care aparțin unor astfel de entități să utilizeze canalele externe de raportare stabilite la nivel federal.
52 În aceste condiții, astfel cum rezultă din considerentul (33) al Directivei 2019/1937, legiuitorul Uniunii a considerat că raportările interne au o importanță deosebită în ceea ce privește prevenirea încălcărilor dreptului Uniunii.
53 Acesta este motivul pentru care articolul 8 alineatul (1) din această directivă prevede o obligație de a institui canale interne de raportare, în special în cadrul entităților juridice din sectorul public.
54 De asemenea, în măsura în care Republica Federală Germania arată că, în practică, angajații entităților municipale ar putea utiliza canalele externe de raportare, trebuie arătat că o practică lipsită de o publicitate adecvată poate fi, prin natura sa, modificată în funcție de voința administrației, astfel încât nu se poate considera că ea constituie o transpunere adecvată a dispozițiilor unei directive [Hotărârea din 3 decembrie 2020, Comisia/Belgia (Piețele energiei electrice și gazelor naturale), C‑767/19, EU:C:2020:984, punctul 57 și jurisprudența citată].
55 Prin urmare, Republica Federală Germania nu poate invoca în mod util aceste împrejurări pentru a justifica lipsa transpunerii Directivei 2019/1937 în termenul stabilit.
56 În consecință, este necesar să se constate că, prin neadoptarea, la expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 15 iulie 2022, prelungit până la 15 decembrie 2022, a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2019/1937 și, prin urmare, prin necomunicarea acestor dispoziții Comisiei, Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 26 alineatele (1) și (3) din această directivă.
Cu privire la cererea formulată în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE
Argumentele părților
57 În vederea stabilirii cuantumului sumei forfetare, Comisia se întemeiază pe principiile generale prevăzute la punctul 2 din Comunicarea din 2023, precum și pe metoda de calcul care figurează la punctele 3 și 4 din această comunicare. În special, această instituție arată că stabilirea cuantumului sumei forfetare trebuie să se întemeieze pe criteriile fundamentale reprezentate de gravitatea încălcării, de durata acesteia și de necesitatea de a asigura efectul disuasiv al sancțiunii pentru a evita recidivele.
58 În ceea ce privește, în primul rând, gravitatea încălcării, Comisia amintește că coeficientul aplicabil în temeiul Comunicării din 2023 este cuprins între un minim de 1 și un maxim de 20. Instituția menționată precizează că, în conformitate cu punctul 3.2.2 din comunicarea menționată, ea aplică în mod sistematic un coeficient pentru gravitate de 10 în cazul neîndeplinirii complete a obligației de comunicare a dispozițiilor de transpunere a unei directive, orice omisiune de transpunere a unei directive și de comunicare a acestor dispoziții având același grad de gravitate, independent de natura dispozițiilor directivei în cauză.
59 În al doilea rând, referitor la durata încălcării, Comisia arată că aceasta echivalează, în ceea ce privește calculul sumei forfetare, cu numărul de zile în care a persistat încălcarea. Această durată se calculează în conformitate cu punctul 4.2.1 din Comunicarea din 2023 și corespunde numărului de zile ale perioadei cuprinse între ziua următoare expirării termenului de transpunere prevăzut de directiva în cauză și cel la care încălcarea a încetat.
60 În ceea ce privește, în al treilea rând, criteriul referitor la necesitatea de a asigura efectul disuasiv al sancțiunii în considerarea capacității de plată a statului membru în cauză, Comisia arată că acesta este exprimat prin factorul „n” stabilit pentru fiecare stat membru la punctul 3 din anexa I la Comunicarea din 2023. Calculul acestuia se bazează pe raportul dintre PIB‑ul statului în cauză și PIB‑ul mediu național al Uniunii înmulțit cu raportul dintre populația acestui stat și populația medie națională a Uniunii. Primul raport este ponderat cu două treimi, în timp ce al doilea raport este ponderat cu o treime. În aplicarea acestui punct 3, factorul „n” pentru Republica Federală Germania este de 6,16.
61 În consecință, Comisia propune, în temeiul punctului 4.2 din Comunicarea din 2023, să se rețină un coeficient pentru gravitate de 10 și să se aplice factorul „n” de 6,16. Produsul acestor două elemente ar trebui înmulțit cu valoarea forfetară aferentă plății forfetare stabilite la punctul 2 din anexa I la această comunicare, și anume 1 000 de euro, ceea ce corespunde sumei de 61 600 de euro, care trebuie înmulțită cu numărul de zile în care a persistat încălcarea, conform punctului 4.2.1 din comunicarea menționată. Comisia arată că plata acestei sume forfetare trebuie impusă cu condiția să fie mai mare de 17 248 000 de euro, cuantumul sumei forfetare minime stabilite pentru Republica Federală Germania potrivit punctului 5 din anexa I la Comunicarea din 2023.
62 În memoriul în apărare, Republica Federală Germania arată că Comunicarea din 2023 nu este aplicabilă prezentei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Ea consideră că punctul 7 din această comunicare, în temeiul căruia dispozițiile acesteia din urmă sunt aplicabile deciziilor de sesizare a Curții adoptate după 4 ianuarie 2023, este contrar Hotărârii din 24 mai 2011, Comisia/Germania (C‑54/08, EU:C:2011:339), al cărei punct 126 precizează că situația statului membru în cauză trebuie apreciată la expirarea termenului prevăzut în avizul motivat. În speță, întrucât expirarea acestui termen a fost stabilită la 15 decembrie 2022, cuantumul sancțiunilor financiare ar trebui calculat potrivit modalităților stabilite prin Comunicarea 2022/C 74/02 a Comisiei, intitulată „Actualizarea datelor utilizate pentru calcularea sumelor forfetare și a penalităților cu titlu cominatoriu pe care Comisia le va propune Curții de Justiție a Uniunii Europene în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor” din 15 februarie 2022 (JO 2022, C 74, p. 2).
63 În orice caz, aplicarea automată a unui coeficient pentru gravitate de 10 nu ar permite să se țină seama de particularitățile situației în cauză. Astfel, pe de o parte, procedura legislativă de adoptare a dispozițiilor necesare transpunerii Directivei 2019/1937 ar fi fost finalizată înainte de încheierea procedurii scrise în fața Curții. Pe de altă parte, la data depunerii memoriului în apărare, termenul de transpunere prevăzut la articolul 26 alineatul (2) din această directivă, privind obligația de a institui canale interne de raportare prevăzută la articolul 8 alineatul (3) din aceasta din urmă, nu expirase. Or, aceste împrejurări ar justifica, în măsura în care ar constitui circumstanțe atenuante, aplicarea unui coeficient de cel mult 3.
64 În memoriul său în replică, Comisia arată, pe de o parte, că aplicarea unei sume forfetare poate fi solicitată abia în stadiul procedurii contencioase. În speță, întrucât Curtea a fost sesizată la 14 martie 2023, Comunicarea din 2023 ar fi aplicabilă în temeiul punctului 7 din aceasta din urmă. Această normă ar garanta egalitatea de tratament între statele membre, în special atunci când acestea solicită o prelungire a termenului stabilit în avizul motivat, astfel cum a fost solicitată de Republica Federală Germania în speță.
65 Pe de altă parte, Comisia arată că aplicarea sistematică a unui coeficient pentru gravitate de 10 pe scara cuprinsă între 1 și 20 garantează previzibilitatea și egalitatea de tratament între statele membre. Un astfel de coeficient ar fi moderat având în vedere consecințele netranspunerii Directivei 2019/1937 care garantează protecția persoanelor care raportează o încălcare a dreptului Uniunii.
66 Prin concluziile sale suplimentare din 24 octombrie 2023, Comisia propune, în urma notificării de către Republica Federală Germania a HinSchG, să se stabilească două perioade de încălcare și să se aplice, în consecință, doi coeficienți pentru gravitate, unul de 10 pentru perioada cuprinsă între 18 decembrie 2021 și 1 iulie 2023, iar celălalt de 1 pentru perioada cuprinsă între 2 iulie 2023 și data regularizării încălcării sau, în lipsa regularizării, data pronunțării hotărârii în prezenta cauză. Rezultă că, pentru prima perioadă, cuantumul zilnic propus este de 61 600 de euro (10 × 6,16 × 1000), care trebuie înmulțit cu numărul de zile în care a persistat încălcarea, și anume 561 de zile. Cuantumul sumei forfetare solicitate este, așadar, de 34 557 600 de euro. Pentru a doua perioadă, suma forfetară zilnică propusă de 6 160 de euro (1 × 6,16 × 1000) trebuie înmulțită cu numărul de zile în care a persistat încălcarea.
67 În observațiile sale din 4 decembrie 2023 cu privire la aceste concluzii suplimentare, Republica Federală Germania își menține poziția pe care a prezentat‑o în memoriul său în apărare și pe care a amintit‑o în memoriul său în duplică.
68 Prin concluziile suplimentare din 18 septembrie 2024, Comisia arată că apreciază că transpunerea Directivei 2019/1937 în dreptul german poate fi considerată ca fiind finalizată la 19 iulie 2024. În consecință, reclamanta consideră că este în măsură să propună cuantumul sumei forfetare aferente celei de a doua perioade, aceasta fiind cuprinsă între 2 iulie 2023 și 18 iulie 2024, respectiv 382 de zile în care a persistat încălcarea potrivit Comisiei. Cuantumul sumei forfetare solicitate pentru această perioadă este de 2 353 120 de euro (6 160 × 382).
69 Republica Federală Germania a depus, la 1 octombrie 2024, observații prin care susține că această directivă a fost transpusă integral de la intrarea în vigoare a legii de transpunere, și anume de la 2 iulie 2023. Pe de altă parte, acest stat membru contestă metoda de calcul al cuantumului sumei forfetare solicitate, întemeindu‑se pe Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii) (C‑147/23, EU:C:2024:346).
Aprecierea Curții
70 Cu titlu introductiv, Republica Federală Germania arată că Comunicarea din 2023 nu este aplicabilă ratione temporis prezentei cereri de obligare la plata unei sume forfetare, pentru motivul că procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a fost inițiată la 28 ianuarie 2022, ulterior scrisorii de punere în întârziere din 27 ianuarie 2022, și că dispozițiile aplicabile sunt cele care erau în vigoare la expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 15 iulie 2022. Cu toate acestea, trebuie arătat că, în temeiul punctului 7 din această comunicare, normele și criteriile prevăzute în aceasta sunt aplicabile tuturor deciziilor Comisiei de a sesiza Curtea în temeiul articolului 260 TFUE, adoptate după publicarea comunicării menționate, și anume după 4 ianuarie 2023.
71 Întrucât Comisia a decis să sesizeze Curtea cu prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor la 14 martie 2023, comunicarea menționată constituie temeiul juridic pentru stabilirea cuantumului sumei forfetare solicitate în speță.
72 Jurisprudența Curții invocată de Republica Federală Germania, potrivit căreia existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru așa cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, schimbările intervenite ulterior neputând fi luate în considerare de Curte, este lipsită de relevanță în această privință.
73 Astfel, primo, Comisia nu poate propune adoptarea unor sancțiuni pecuniare decât atunci când sesizează Curtea cu o acțiune întemeiată pe articolul 258 TFUE, astfel încât cuantumul acestor sancțiuni trebuie stabilit în temeiul normelor în vigoare la data acestei sesizări.
74 Secundo, liniile directoare adoptate de Comisie, precum cele cuprinse în comunicările sale, urmăresc să clarifice normele în funcție de care aceasta stabilește cuantumurile sancțiunilor pecuniare pe care propune Curții să le pronunțe, în măsura în care aceasta din urmă constată neîndeplinirea obligațiilor imputată statului membru în cauză.
75 Or, trebuie să se facă distincție între modalitățile privind constatarea existenței unei neîndepliniri a obligațiilor și cele referitoare la aplicarea sancțiunilor pecuniare.
76 Astfel, așa cum rezultă din jurisprudența citată la punctul 45 din prezenta hotărâre, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru așa cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat al Comisiei. În schimb, pentru stabilirea cuantumului unei sume forfetare, trebuie stabilită durata neîndeplinirii obligațiilor imputată. În acest sens, pe de o parte, data care trebuie reținută în vederea stabilirii punctului de pornire al neîndeplinirii obligațiilor respective nu este cea a expirării termenului stabilit în avizul motivat al Comisiei, ci data la care a expirat termenul de transpunere prevăzut de directiva în discuție [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 80 și jurisprudența citată]. Pe de altă parte, data la care Comisia este în măsură să aprecieze cât mai bine gravitatea încălcării, durata acesteia și efectul disuasiv al sancțiunii propuse este data la care decide să sesizeze Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia putând de altfel, în cursul procedurii contencioase, să adapteze cuantumul sumei forfetare solicitate în funcție de evoluția situației ilicite în statul membru în cauză.
77 În consecință, jurisprudența la care se referă Republica Federală Germania, menționată la punctul 62 din prezenta hotărâre, nu se opune aplicării de către Comisie, în speță, a normelor prevăzute de Comunicarea din 2023 pentru a stabili cuantumul sancțiunii pecuniare pe care propune Curții să o pronunțe.
78 În speță, trebuie amintit că articolul 260 alineatul (3) primul paragraf TFUE prevede că, în cazul în care Comisia sesizează Curtea cu o acțiune în temeiul articolului 258 TFUE, considerând că statul respectiv nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă, ea poate indica, în cazul în care consideră necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul membru respectiv și pe care îl consideră adecvat situației. Conform articolului 260 alineatul (3) al doilea paragraf TFUE, în cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita valorii indicate de Comisie, obligația de plată intrând în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa.
79 Din moment ce, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 56 din prezenta hotărâre, s‑a stabilit că, la expirarea termenului prevăzut în avizul motivat din 15 iulie 2022, Republica Federală Germania nici nu adoptase, nici nu comunicase, așadar, Comisiei actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru transpunerea în dreptul său intern a dispozițiilor Directivei 2019/1937, neîndeplinirea obligațiilor astfel constatată intră în domeniul de aplicare al articolului 260 alineatul (3) TFUE.
80 Pe de altă parte, trebuie amintit că obiectivul urmărit prin introducerea mecanismului prevăzut la articolul 260 alineatul (3) TFUE nu este doar de a încuraja statele membre să pună capăt în cel mai scurt timp unei neîndepliniri a obligațiilor care, în lipsa unei asemenea dispoziții, ar avea tendința să persiste, ci și de a facilita și de a accelera procedura pentru aplicarea de sancțiuni pecuniare pentru neîndeplinirea obligației de comunicare a dispozițiilor naționale de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu procedura legislativă [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 57 și jurisprudența citată].
81 Pentru a atinge acest obiectiv, articolul 260 alineatul (3) TFUE prevede aplicarea printre altele a unei sume forfetare ca sancțiune pecuniară.
82 Obligarea la plata unei sume forfetare se întemeiază pe aprecierea consecințelor neexecutării obligațiilor care revin statului membru respectiv în privința intereselor private și publice în cauză, în special atunci când neîndeplinirea obligațiilor a persistat o perioadă îndelungată [a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 59 și jurisprudența citată].
83 În această privință, Comisia motivează natura și cuantumul sancțiunilor pecuniare solicitate ținând seama de liniile directoare pe care le‑a adoptat, cum sunt cele cuprinse în comunicările sale, care, deși nu sunt obligatorii pentru Curte, contribuie la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice în privința acțiunii întreprinse de Comisie [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 60 și jurisprudența citată].
84 În ceea ce privește oportunitatea aplicării unei sume forfetare, revine Curții, în fiecare cauză și în funcție de împrejurările speței cu care este sesizată și de nivelul de persuasiune și de disuasiune care se dovedește necesar, competența să adopte sancțiunile pecuniare corespunzătoare, în special pentru a preveni repetarea unor încălcări similare ale dreptului Uniunii [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 62 și jurisprudența citată].
85 În speță, trebuie să se considere că, în pofida faptului că Republica Federală Germania a cooperat cu serviciile Comisiei în cursul procedurii precontencioase, ansamblul elementelor juridice și factuale care însoțesc neîndeplinirea obligațiilor constatată constituie un indiciu în sensul că prevenirea efectivă a repetării în viitor a unor încălcări similare ale dreptului Uniunii este de natură să necesite adoptarea unei măsuri disuasive precum aplicarea unei sume forfetare. În această privință, trebuie arătat că, atât la expirarea termenului prevăzut la articolul 26 alineatul (1) din Directiva 2019/1937, cât și la expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 15 iulie 2022, prelungit până la 15 decembrie 2022, Comisiei nu îi fusese comunicat niciun act cu putere de lege sau administrativ care să permită o transpunere efectivă a acestei directive.
86 În ceea ce privește calculul cuantumului sumei forfetare, trebuie amintit că, în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, numai Curtea este competentă să aplice o sancțiune pecuniară unui stat membru. Totuși, în cadrul unei proceduri inițiate în temeiul acestei dispoziții, Curtea nu dispune decât de o putere de apreciere limitată, din moment ce, în cazul constatării unei neîndepliniri a obligațiilor de către aceasta din urmă, propunerile Comisiei sunt obligatorii pentru Curte cu privire la natura sancțiunii pecuniare pe care o poate aplica și cu privire la cuantumul maxim al sancțiunii pe care o poate aplica [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 67 și jurisprudența citată].
87 În exercitarea puterii sale de apreciere în materie, așa cum a fost încadrată de propunerile Comisiei, revine Curții, după cum s‑a amintit la punctul 84 din prezenta hotărâre, sarcina de a stabili cuantumul sumei forfetare la plata căreia poate fi obligat un stat membru în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, astfel încât această valoare să fie, pe de o parte, adecvată situației și, pe de altă parte, proporțională cu încălcarea săvârșită. Printre factorii pertinenți în această privință se numără în special elemente cum ar fi gravitatea neîndeplinirii obligațiilor care a fost constatată, perioada în care aceasta a persistat, precum și capacitatea de plată a statului membru în cauză [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctele 68 și 87, precum și jurisprudența citată].
88 Trebuie amintit de asemenea că, în cadrul acestei puteri de apreciere, linii directoare precum comunicările Comisiei nu sunt obligatorii pentru Curte, ci contribuie la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice în privința acțiunii întreprinse de Comisia însăși atunci când această instituție prezintă propuneri Curții [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 69 și jurisprudența citată].
89 În speță, Comisia s‑a întemeiat pe Comunicarea din 2023 pentru a‑și justifica cererea de obligare a Republicii Federale Germania la plata unei sume forfetare, precum și pentru a stabili cuantumul acesteia.
90 În primul rând, în ceea ce privește gravitatea neîndeplinirii obligațiilor care a fost constatată, din cuprinsul punctului 3.2 din Comunicarea din 2023 reiese că, potrivit Comisiei, lipsa comunicării unor dispoziții care să permită transpunerea unei directive adoptate în cadrul unei proceduri legislative este întotdeauna considerată gravă. Prin urmare, această încălcare ar justifica aplicarea automată a unui coeficient pentru gravitate de 10 pentru perioada cuprinsă între 18 decembrie 2021 și 1 iulie 2023. În urma modificărilor legislative notificate Comisiei, această instituție consideră că trebuie să se aplice un coeficient pentru gravitate de 1 pentru perioada cuprinsă între 2 iulie 2023 și 18 iulie 2024.
91 Republica Federală Germania contestă nivelul acestui coeficient și caracterul automat al aplicării sale în contextul neîndeplinirii obligațiilor care a fost constatată.
92 În această privință, trebuie amintit că obligația de a adopta dispoziții pentru a asigura transpunerea completă a unei directive și cerința de a le comunica Comisiei constituie obligații esențiale ale statelor membre pentru a asigura deplina efectivitate a dreptului Uniunii și că nerespectarea obligațiilor respective trebuie, prin urmare, să fie considerată ca fiind de o gravitate certă [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 72 și jurisprudența citată].
93 În speță, trebuie subliniat că Directiva 2019/1937 este un instrument esențial al dreptului Uniunii în măsura în care stabilește, în temeiul articolului 1 coroborat cu considerentul (1) al acesteia, standarde minime comune care prevăd un nivel ridicat, echilibrat și eficient de protecție a persoanelor care raportează încălcări ale acestui drept în domenii în care astfel de încălcări pot aduce atingere în mod deosebit interesului general. Astfel, prin instituirea unui sistem de protecție a persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii într‑un context profesional, această directivă contribuie la prevenirea atingerilor aduse interesului public în domenii deosebit de sensibile precum cel al achizițiilor publice, al prevenirii spălării banilor și a finanțării terorismului, al protecției mediului sau al intereselor financiare ale Uniunii. Astfel, dispozițiile directivei menționate prevăd obligația atât a entităților din sectorul public, cât și a celor din sectorul privat de a institui canale interne de raportare, proceduri de primire a raportărilor și de întreprindere de acțiuni subsecvente, garantând în același timp drepturile persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii, precum și condițiile în care acestea pot beneficia de protecția astfel prevăzută [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 73].
94 Or, lipsa transpunerii dispozițiilor Directivei 2019/1937 în termenul stabilit aduce atingere în mod necesar dreptului Uniunii și aplicării sale uniforme și efective, din moment ce încălcările acestui drept sunt susceptibile să nu facă obiectul unei raportări dacă persoanele care au cunoștință de astfel de încălcări nu beneficiază de protecție împotriva unor eventuale represalii [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 74].
95 În aceste condiții, cuantumul sancțiunilor pecuniare aplicate unui stat membru în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE trebuie să fie adaptat împrejurărilor și proporțional cu încălcarea săvârșită [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 75], astfel cum s‑a amintit la punctul 87 din prezenta hotărâre.
96 Acesta este motivul pentru care Curtea a statuat că aplicarea automată a aceluiași coeficient pentru gravitate în toate cazurile de netranspunere completă a unei directive și, prin urmare, de necomunicare a măsurilor de transpunere a acestei directive împiedică în mod necesar adaptarea cuantumului sancțiunilor pecuniare la împrejurările ce caracterizează încălcarea și impunerea unor sancțiuni proporționale [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 76].
97 În această privință, Curtea a precizat că, prezumând că încălcarea obligației de comunicare a măsurilor de transpunere a unei directive trebuie considerată ca având aceeași gravitate indiferent de directiva în cauză, Comisia nu este în măsură să adapteze sancțiunile pecuniare în funcție de consecințele neexecutării acestei obligații asupra intereselor private și publice, astfel cum prevede punctul 3.2.2 din Comunicarea din 2023 [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 77].
98 În speță, Comisia a propus, în concluziile sale suplimentare din 24 octombrie 2023, aplicarea unui coeficient pentru gravitate de 1 începând de la 2 iulie 2023, ca urmare a intrării în vigoare a HinSchG care asigură, în opinia sa, transpunerea completă a Directivei 2019/1937 la nivel federal. Așa cum s‑a arătat la punctul 68 din prezenta hotărâre, aceasta a stabilit, așadar, două perioade de încălcare și, în consecință, solicită Curții să aplice doi coeficienți pentru gravitate, unul de 10 pentru perioada cuprinsă între 18 decembrie 2021 și 1 iulie 2023, iar celălalt de 1 pentru perioada cuprinsă între 2 iulie 2023 și 18 iulie 2024. Totuși, această instituție nu a apreciat în mod concret, în conformitate cu punctul 79 din Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii) (C‑147/23, EU:C:2024:346), consecințele încălcării constatate asupra intereselor private și publice, care ar justifica aplicarea unui coeficient pentru gravitate de 10 pentru prima perioadă. În aceste condiții, Curtea a statuat că neîndeplinirea obligației de a adopta actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru transpunerea completă a Directivei 2019/1937, precum și a obligației de a comunica aceste acte Comisiei trebuie considerată ca fiind deosebit de gravă [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 89].
99 Pe de altă parte, trebuie amintit că, în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE, statelor membre le revine oricum o obligație de cooperare loială cu Comisia, ceea ce înseamnă că orice stat membru este obligat să faciliteze acestei instituții îndeplinirea misiunii sale care constă, conform articolului 17 TUE, în a veghea, în calitate de apărător al tratatelor, la aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții. Prin urmare, la aprecierea gravității încălcării se poate lua în considerare drept circumstanță atenuantă numai o cooperare cu Comisia caracterizată prin demersuri ce demonstrează intenția de a se conforma în cel mai scurt termen obligațiilor care decurg dintr‑o directivă [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 98 și jurisprudența citată].
100 Or, argumentul Republicii Federale Germania expus la punctul 63 din prezenta hotărâre, potrivit căruia procedura legislativă referitoare la transpunerea Directivei 2019/1937 s‑a încheiat înainte de încheierea procedurii scrise în fața Curții, nu permite să se stabilească existența unei astfel de circumstanțe. În plus, argumentul invocat de acest stat membru și menționat la punctul 63, potrivit căruia, în temeiul articolului 26 alineatul (2) din această directivă, anumite dispoziții ale directivei menționate trebuiau transpuse nu până la 17 decembrie 2021, ci până la 17 decembrie 2023, trebuie respins ca fiind inoperant în măsura în care prezenta acțiune nu privește această dispoziție.
101 În al doilea rând, în cadrul aprecierii duratei încălcării, trebuie amintit că, în ceea ce privește începutul perioadei de care trebuie să se țină seama pentru stabilirea cuantumului sumei forfetare, data care trebuie reținută în vederea evaluării duratei neîndeplinirii obligațiilor în cauză nu este data expirării termenului stabilit în avizul motivat al Comisiei, ci data la care expiră termenul de transpunere prevăzut de directiva în discuție [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 80 și jurisprudența citată].
102 Or, este cert că Republica Federală Germania nu adoptase, la expirarea termenului de transpunere prevăzut la articolul 26 alineatul (1) din Directiva 2019/1937, și anume la 17 decembrie 2021, actele cu putere de lege sau actele administrative necesare pentru a asigura transpunerea acestei directive și, prin urmare, nici nu comunicase aceste dispoziții Comisiei, contrar prevederilor articolului 26 alineatul (3) din această directivă. În plus, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 51-54 din prezenta hotărâre, transpunerea completă a directivei menționate nu era asigurată prin intrarea în vigoare a HinSchG, în lipsa adoptării unor măsuri de transpunere în anumite landuri. Rezultă că neîndeplinirea obligațiilor în cauză, care a încetat abia la 18 iulie 2024, a durat mai mult de doi ani și jumătate.
103 În al treilea rând, în ceea ce privește capacitatea de plată a statului membru în cauză, reiese din jurisprudența Curții că, fără a aduce atingere posibilității Comisiei de a propune sancțiuni financiare întemeiate pe o pluralitate de criterii, pentru a permite, printre altele, menținerea unei diferențe rezonabile între diferitele state membre, trebuie luat în considerare PIB‑ul acestui stat ca factor predominant pentru a aprecia capacitatea sa de plată și pentru a stabili sancțiuni suficient de disuasive și proporționale, cu scopul de a preveni în mod efectiv repetarea în viitor a unor încălcări similare ale dreptului Uniunii [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 81 și jurisprudența citată].
104 În această privință, Curtea a statuat în mod repetat că trebuie să se ia în considerare evoluția recentă a PIB‑ului statului membru, astfel cum se prezintă la data examinării faptelor de către Curte [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 82 și jurisprudența citată].
105 În speță, factorul „n”, care reprezintă capacitatea de plată a statului membru în cauză în raport cu capacitatea de plată a celorlalte state membre, aplicat de Comisie potrivit punctelor 3.4 și 4.2 din Comunicarea din 2023, este definit ca media geometrică ponderată a PIB‑ului statului membru în cauză în raport cu media PIB‑ului statelor membre, care reprezintă două treimi din calculul factorului „n”, și a populației statului membru în cauză în raport cu media populației statelor membre, care reprezintă o treime din calculul factorului „n”, astfel cum reiese din ecuația menționată la punctul 11 din prezenta hotărâre. Comisia justifică această metodă de calcul al factorului „n” atât prin obiectivul de a menține o diferență rezonabilă între factorii „n” ai statelor membre în comparație cu un calcul bazat exclusiv pe PIB‑ul statelor membre, cât și prin obiectivul de a asigura o anumită stabilitate în calculul factorului „n”, întrucât este puțin probabil ca populația să varieze semnificativ în fiecare an [Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctul 83 și jurisprudența citată].
106 Cu toate acestea, Curtea a statuat că stabilirea capacității de plată a statului membru în cauză nu poate cuprinde în metoda de calcul al factorului „n” luarea în considerare a unui criteriu demografic potrivit modalităților prevăzute la punctele 3.4 și 4.2 din Comunicarea din 2023 [a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 aprilie 2024, Comisia/Polonia (Directiva privind avertizorii), C‑147/23, EU:C:2024:346, punctele 84-86].
107 Prin urmare, conform jurisprudenței amintite la punctul 103 din prezenta hotărâre și în lipsa unui criteriu pertinent prezentat de Comisie pentru a garanta o stabilitate a calculului și pentru a menține o diferență rezonabilă între factorii „n” ai statelor membre, cuantumul sumei forfetare trebuie stabilit ținând seama de media PIB‑ului Republicii Federale Germania din ultimii trei ani.
108 Având în vedere aceste considerații și ținând seama de puterea de apreciere recunoscută Curții prin articolul 260 alineatul (3) TFUE, care prevede că, în ceea ce privește suma forfetară, Curtea nu poate stabili un cuantum care îl depășește pe cel indicat de Comisie, trebuie să se considere că prevenirea efectivă a repetării în viitor a unor încălcări similare celei care rezultă din încălcarea articolului 26 alineatele (1) și (3) din Directiva 2019/1937 și care aduc atingere efectivității depline a dreptului Uniunii impune aplicarea unei sume forfetare al cărei cuantum trebuie să fie stabilit la 34 000 000 de euro.
Cu privire la cheltuielile de judecată
109 Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, se impune obligarea sa la suportarea, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, și a celor efectuate de Comisie.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șasea) declară și hotărăște:
1) Prin neadoptarea, la expirarea termenului stabilit în avizul motivat al Comisiei Europene din 15 iulie 2022, astfel cum a fost prelungit până la 15 decembrie 2022, a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei (UE) 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii și, prin urmare, prin omisiunea de a comunica aceste dispoziții Comisiei, Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 26 alineatele (1) și (3) din această directivă.
2) Obligă Republica Federală Germania la plata către Comisia Europeană a unei sume forfetare de 34 000 000 de euro.
3) Obligă Republica Federală Germania să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Comisia Europeană.
Semnături
* Limba de procedură: germana.
